鐵路客運樞紐與城市協調關系及對策

余 柳，郭繼孚，劉 瑩

(北京交通發展研究院，北京100073)

鐵路客運樞紐是銜接城市對外交通與城市內部交通的重要節點，在增強城市對外聯絡交流、推動區域交通一體化發展中發揮著重要作用。反觀近年來鐵路客運樞紐的建設與發展，由于受到發展理念、管理體制以及政策制度等因素的制約，其主要呈現的單一交通功能與城市功能布局和經濟發展之間缺乏協調互動。隨著中國高速鐵路、城際鐵路等區域軌道交通建設的快速發展，城市之間的時空距離大幅度壓縮，鐵路客運樞紐尤其是高鐵車站呈現商務休閑旅客比例增加、出行次數頻繁、出行時效性和舒適性要求高等特點，客觀上要求樞紐地區功能復合化。與此同時，反思中國大城市在快速城鎮化進程中出現的空間無序蔓延和過度依賴小汽車所帶來的交通擁堵、環境污染等一系列問題，也亟須重新審視交通與城市之間的協調關系，通過客運交通樞紐與城市功能的融合來引導城市向集約化、綠色化的發展模式轉變。

1 鐵路客運樞紐與城市用地互動關系

隨著高鐵時代的到來，鐵路客運樞紐的建設和發展產生了系統性的變革。由于區域可達性的進一步提升以及旅客特征發生明顯變化，鐵路客運樞紐對城市的輻射和帶動作用也越來越明顯，最顯著的效應是提升樞紐周邊的土地價值，引發城市用地功能和空間格局的轉變；反之，城市功能和空間格局的轉變又對樞紐的交通承載力提出了更高的要求。因此，鐵路客運樞紐與城市用地之間存在相互影響、相互協調的互動關系，具體體現在兩個方面：

一方面，高鐵旅客商旅化、高端化特點強化了樞紐周邊城市服務業相關功能的聚集和發展。從服務對象上看，高鐵主要服務于省會城市以及區際之間中長距離的商旅出行，城際鐵路則主要服務于城市群內部各城市(鎮)之間的商務出行，且一日往返的可能性較大，一定時期內出行較為頻繁。雖然二者在功能定位上有所差異，但都呈現服務對象商旅化、高端化的特點，因此會進一步強化高端服務業相關功能的聚集和發展，帶動商務辦公、商業服務、會議展覽、娛樂休閑以及住宅等產業用地類型的開發和建設。

另一方面，城市功能聚集和土地開發強度要求鐵路客運樞紐具備與之相適配的交通集散模式。城市土地利用是交通需求的根源，不同的土地利用方式要求不同的交通模式與之相適應。鐵路客運樞紐在帶動周邊土地開發、促進樞紐功能與城市功能融合的同時，也會進一步吸引更多的客流在樞紐地區集散。因此，鐵路客運樞紐必須加強與城市內部交通方式的便捷、高效銜接，提高樞紐地區的城市交通可達性及交通承載力，且樞紐客流規模越大、周邊土地開發強度越高，越需要采用集約、高效、綠色的交通方式進行客流集散(地下通過軌道交通，地面則通過公共汽(電)車、自行車、步行等方式)，從而減輕城市居民日常生活和經濟活動對小汽車的依賴并提高綠色交通的吸引力，引導形成緊湊型的城市土地開發模式，最終實現城市交通結構和空間結構的雙重優化。

2 鐵路客運樞紐與城市協調發展的模式分類

從國內外鐵路客運樞紐的發展歷程和實踐經驗來看，樞紐與城市的協調發展并不是一蹴而就的，而是伴隨著城市的再開發、再更新不斷完善。根據樞紐的空間區位與城市功能布局的相互關系，鐵路客運樞紐可分為三種發展模式。

1）城市更新型：對城市中心區既有鐵路客運樞紐進行更新改造來打造城市功能中心。

該模式的特點是利用城市更新和再開發的契機，對城市中心區既有鐵路客運樞紐及周邊地區進行綜合開發和一體化改造，提升樞紐作為城市核心空間的作用。21世紀以來，以東京為代表的日本城市以及以倫敦為代表的歐洲城市圍繞火車站等大型樞紐地區進行的更新改造都屬于這種模式。為解決20世紀80年代以來因經濟泡沫破滅所帶來的城市經濟不景氣及中心區活力衰退問題，東京大力促進城市再開發事業，2001年起推出“城市再生”(urban renewal)計劃，將山手環線上的幾個大型鐵路客運樞紐地區(東京站、新宿站、澀谷站、池袋站、大崎站等)指定為城市再生區域[1]。通過對樞紐周邊土地的功能提升和多輪改造開發，最終將這些單一交通功能的火車站打造成為城市的都心或副都心(見圖1)，發揮了樞紐對城市經濟發展的引擎作用。

倫敦借助城市更新的機會，對位于城市中心的老火車站(帕丁頓、國王十字和圣潘克拉斯國際車站等火車站)周邊地區實施土地綜合開發和城市功能的復合化發展，從而實現樞紐地區城市核心功能的提升強化。例如有著150多年歷史的國王十字火車站原本是充滿工業氣息的破敗區域，改造后成為了集商業、住宅、生活與休閑娛樂為一體的新社區(見圖2)，有效激發了地區的發展活力，同時也成為倫敦的重要門戶地區[2]。

圖1 東京圍繞火車站指定的城市再生區域Fig.1 Designated urban regeneration areas of Tokyo surrounding the railway stations

圖2 國王十字火車站改造前后對比Fig.2 King's Cross Railway Station before and after improvement

圖3 曼哈頓下城新增的富爾頓車站Fig.3 Location of new Fulton Station in Lower Manhattan

2）中心導入型：將鐵路車站或線路引入既有的城市功能中心。

這種模式的特點是通過將高鐵、城際鐵路等區域軌道交通線路引入城市中心區并建設新的交通樞紐，以此提升中心區的交通可達性和節點價值，有效激發所在地區的發展活力。在城市建成區尤其是城市中心引入新的軌道交通線路或新建車站的工程難度極大，需要協調的利益關系也非常復雜，但從國際大城市如紐約、倫敦、巴黎等城市的實踐經驗來看，即使需要付出巨大代價，這些城市也仍然在不斷努力。例如紐約在曼哈頓下城引入新的交通樞紐——富爾頓(Fulton)樞紐(見圖3)，將原來的富爾頓街車站、世貿中心車站以及因9·11事件關閉的科特蘭街-世貿中心車站整合為一體，主要目的是重振曼哈頓下城，將富爾頓樞紐打造成為紐約更有活力的一個象征。

中國深圳市中心福田樞紐的建設也屬于此種模式。深圳市將廣深港客運專線的車站引入福田中心區，形成鐵路、地鐵、公共汽(電)車、出租汽車等多種交通方式為一體的中心型鐵路客運樞紐。福田樞紐將附近的酒店、商務中心、會展大廈以及購物廣場等城市功能布局串聯起來，實現商務、辦公和休閑娛樂無縫對接，不僅有效提升該地區的發展活力，同時由于該樞紐銜接的高鐵線路能夠快速通達廣州、香港，也加強了深圳的城市輻射力、促進整個珠三角城市群區域經濟的快速發展。

3）新城帶動型：新建鐵路客運樞紐引導和帶動新城(新區)發展。

縱觀國內外城市的形成和發展，交通因素往往成為其能否發展壯大的決定因素。特別是當城鎮化發展到一定階段，城市中心區的功能開始向郊區及周邊地區疏散轉移，新城的建設成為中心區人口和功能疏解的重要承接地，而利用新建交通樞紐引導和帶動新城發展則成為國內外促進新城(新區)發展的重要模式。例如巴黎塞爾吉蓬圖瓦茲新城、東京多摩新城等都是圍繞鐵路車站等交通樞紐節點地區構筑新城中心的典型案例，通過與市中心建立高效便捷的交通聯系加強新城的交通可達性，從而帶動新城地區經濟發展并擴大區域的輻射效應。

相對于城市更新型和中心導入型模式而言，新城帶動型模式是一個綜合考慮建設成本和帶動新城發展雙重目標下實現鐵路客運樞紐與城市協調發展的次優選擇。在中國，高鐵建設由于受到多方因素的限制(如市區拆遷成本較高、工程難度較大)，往往將高鐵車站設置在遠離主城區的新城(新區)，同時以樞紐建設帶動新城(新區)的發展。目前中國的高鐵新城大多屬于這種模式。

3 鐵路客運樞紐與城市協調發展制約因素

中國高速鐵路、城際鐵路等區域多層次軌道交通體系的構建和快速發展，以及《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發[2014]37號)等相關政策文件的出臺，為鐵路客運樞紐與城市的協調發展創造了良好契機。但從目前的發展情況來看，鐵路客運樞紐周邊的土地綜合開發效果不甚理想，樞紐功能單一化，與城市的協調發展關系尚未建立。究其原因，根本上還是體制機制存在一定的制約。

1）分散管理、各自規劃，體制機制缺乏統籌協調。

首先，在交通行業條塊分割的管理體制下，鐵路客運樞紐的各組成部分(如鐵路車站、地鐵車站、公共汽車站等)隸屬不同的管理主體。以北京西站為例，目前的管理體制有兩條分割線。第一條分割線主要體現在鐵路部門與北京市政府之間，兩者對北京西站的分管方案是：以鐵路站房、進站系統等為主的地上部分歸北京鐵路局管理；以出站系統為主的整個西站地區歸北京市政府，由西站地區管理委員會代為管理。與此并列的另一條分割線來自北京市政府本身。西站地區占地面積1.3 km2，橫跨豐臺、海淀、西城三區。樞紐地區條塊分割、各自為政、多頭管理且缺少權威性和綜合統籌機構，使得樞紐各組成部分的管理部門更多關注自身的管理職責，缺乏樞紐地區綜合開發的動力和統籌考慮。

其次，從規劃管理體制上看，鐵路車站等對外綜合交通樞紐規劃、城市功能布局規劃、土地利用規劃以及樞紐地區地鐵、公共汽(電)車等城市交通規劃分別隸屬不同部門。不同部門在相關規劃的編制、審批等方面都有各自的體系和考慮，且在各自規劃形成的過程中缺乏有效的溝通平臺和協調機制。在這種情況下，很難將綜合交通樞紐的各組成要素進行系統的統籌規劃，樞紐場站規劃與城市總體規劃、土地利用規劃之間缺乏有效結合和緊密互動，導致樞紐與城市“兩張皮”，樞紐與城市功能及土地利用難以協調發展。

2）缺乏差別化、靈活化的土地供應方式及使用制度。

在土地供應方面，根據《中華人民共和國土地管理法(2004年修正)》和國土資源部《劃撥用地目錄》的相關規定，交通樞紐用地屬于劃撥用地范疇。按照《北京市國有建設用地供應辦法(試行)》的規定，“劃撥土地使用權人不得自行對劃撥土地進行開發建設。需改變現狀土地用途進行開發建設的，可以由政府收回劃撥土地使用權，或者經市人民政府批準轉讓他人開發建設并按照市場價補繳土地出讓金。對其中用于商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當采取招標、拍賣、掛牌的方式在土地交易市場公開進行。”這說明，通過劃撥方式取得的交通樞紐用地只能用于交通基礎設施建設，禁止交通以外的商業開發用途。如果要對鐵路客運樞紐周邊土地進行綜合開發，則必須通過“招拍掛”的市場供地方式，那么樞紐的建設主體必須與社會開發商競爭，這樣難以保證交通建設主體和綜合開發主體的統一和協調，給綜合開發工作帶來較大風險。

在土地使用方面，目前尚未出臺明確地對地面、地下、地上進行分層管理的相關規定，若對交通場站上蓋進行綜合開發，則無法確定同一塊土地的使用性質和權屬。在土地開發方面，根據現有城市規劃的相關規范，火車站等交通樞紐用地的容積率一般較低(低于3.0)，意味著建筑開發強度不能太大，這在很大限度上約束了交通樞紐用地的綜合開發。

3）以政府為主導的投融資模式難以為繼。

鐵路客運樞紐的建設、運營需要大量資金，而傳統的鐵路車站建設、運營資金都是由政府主導，投融資的主體和模式比較單一。隨著區域一體化及城市快速發展，鐵路客運樞紐的建設、運營及后期維護資金需求越來越大，這種以政府為主導的負債式投融資模式難以持續。2014年10月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)，對地方政府債務實行規模控制，規范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債、政府和社會資本合作(PPP)，以及規范的或有債務。這意味著地方政府的傳統融資渠道(貸款、信托和債券)將全面受限，亟須探索更加多元化的投融資渠道，以破解融資難題。目前政府在推廣PPP、“鐵路+土地綜合開發”等方面出臺了一系列指導意見，為投融資體制機制的改革創造了良好環境，但在相關的政策法規保障、激勵約束機制以及風險分擔、利益共享、爭議解決機制等方面依然缺乏配套措施和實施細則，導致相關項目難以落地。在土地綜合開發方面，雖然出臺了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發[2014]37號)，但還缺少相應的實施細則和配套措施，導致鐵路建設和周邊土地開發兩者仍各行其道，不能相互協調。

4 鐵路客運樞紐與城市協調發展對策

實現鐵路客運樞紐與城市的協調發展是一項復雜的系統工程，涉及城市規劃、交通管理、鐵路等多個部門以及規劃、設計、運營、管理等多個環節，亟須突破既有制約因素的束縛，加強體制機制創新和政策措施保障。以下分別針對鐵路客運樞紐與城市協調發展的三種模式提出對策建議。

4.1 城市更新型發展模式

從國外的發展經驗來看，城市更新型發展模式是城市發展到一定階段后必然經歷的再開發過程，是促進交通與城市深度融合、依托交通樞紐形成新的城市經濟增長引擎的重要驅動力。在這種模式下，由于鐵路客運樞紐周邊地區已經是成熟的城市建成區，對樞紐周邊進行綜合開發和更新改造往往成本更高、工程更為復雜。而且鐵路客運樞紐的更新改造涉及多個相關部門，而各個相關部門利益訴求不同，關注重點也不同，協調難度更大。因此，實現這種模式的關鍵在于實現兩個方面的突破。

圖4 東京站地區再開發項目協調架構示意Fig.4 Coordination framework of the redevelopment project in Tokyo Station area

1）建立能夠統籌協調各方利益訴求的平臺和機制。

一方面，可借鑒國際經驗，成立鐵路客運樞紐地區綜合開發項目委員會，由市政府、區政府、鐵路運營、城市規劃等多方機構代表組成，負責項目組織協調，共同討論、制定樞紐地區城市功能布局及土地綜合開發的具體方案，并開展動態的規劃指引，持續推進和跟蹤項目進展和后續的更新完善。以日本東京為例，為促進東京站地區的一體化綜合開發，專門成立了大手町-丸之內-有樂町地區(Otemachi-Marunouchi-Yurakucho District，簡稱OMY地區)再開發項目顧問委員會，專門負責組織協調、方案制定、項目推進和改進完善等工作(見圖4)，共同致力于將東京站地區打造成一個極具魅力、吸引力，熱鬧、繁華的金融和商務地區。自1996年9月起，該顧問委員會每一年半召開會議，就各參與方的發展意向和建議進行溝通協商，制定《東京大手町-丸之內-有樂町地區再開發規劃指南》[4]，明確本區域未來發展的基本方向、規則和開發方案。該指南于2000年首次制定，并分別于2005年、2008年和2012年進行修訂，以適應項目開發需求和東京的城市發展趨勢。

另一方面，也可以借鑒上海虹橋樞紐綜合開發的經驗，組建樞紐投資開發公司(見圖5)，實現樞紐地區綜合開發投資、建設、運營主體的統一。為有效推進虹橋樞紐的開發建設，上海市成立了虹橋綜合交通樞紐項目指揮部，并成立上海申虹投資發展有限公司(以下簡稱“申虹公司”)。申虹公司與虹橋綜合交通樞紐項目指揮部為兩塊牌子、一套人馬，承擔指揮部辦公室日常工作，負責總體協調，包括召集指揮部會議和日常推進會，統籌安排計劃進度，協調各種矛盾。申虹公司由上海市土地儲備中心、上海久事公司、上海機場(集團)三大股東構成，既是虹橋綜合交通樞紐的建設公司，也是虹橋商務區開發建設的投資開發主體，實現了規劃建設、協調指揮、投資開發和運營管理的統一[5]，這在中國城市綜合交通樞紐建設運營方面頗具代表性。

2）突破城市土地開發的容積率束縛，實行差別化、多層次的容積率制度。

根據鐵路客運樞紐所處的區位及交通條件，結合城市功能的布局，依照法定程序提高交通樞紐用地的規劃容積率，保證樞紐地區進行綜合開發的可行性。在這方面日本東京的做法值得借鑒。東京于2002年出臺《都市再生特別措施法》，確立了特定街區制度和特殊容積率適用地區制度，將火車站等重要交通樞紐節點地區指定為特殊容積率適用地區，通過實施特殊容積率標準促進樞紐節點地區高強度綜合開發。東京站所處的OMY地區于2002年被確定為特別容積率制度適用地區，制定的新容積率由原來的10提升至13，并且不同地塊之間的容積率還可以進行轉移[6]。例如東京站為保護建筑，可將其容積率轉移到周邊建筑地塊上(見圖6)，在保護東京站歷史風貌的同時還能實現周邊建筑的高強度開發。目前，東京站周邊地區積聚了金融、服務、制造業等領域的世界頂級公司，是東京都市圈最重要的高集聚戰略性區域。

4.2 中心導入型發展模式

中心導入型發展模式需要在既有發展較為成熟的市中心引入新的車站(高鐵車站或城際鐵路車站)，工程技術要求和投入成本都比較高，且由于引入地區往往是重要的城市功能區(如CBD地區)，經濟活動密集，也是城市主要的客流吸引點，對樞紐地區的交通可達性和承載力提出了更高要求。

一方面，要加強所導入的車站與周邊城市建筑的一體化銜接，打造舒適、安全、便捷的步行網絡，使旅客通過步行就可以方便地到達目的地。步行網絡應與目的地直接連通，通過建設地下連廊將車站的出入口延伸至周邊建筑物，既能有效擴大交通樞紐的輻射和服務范圍，也能相對均衡地分散進出樞紐客流，避免旅客過度集中在較少的通道內，提高集散效率。例如深圳福田樞紐地區共設置了32個出入口(見圖7)，沿著出入口可以步行至地鐵福田站、會展中心站、市民中心站和購物公園站，并可抵達香格里拉大酒店、榮超商務中心、港中旅大廈、時代金融中心、免稅商務大廈、豐立大廈等多棟高層、超高層建筑，并且與怡景中心城、COCO Park等購物廣場商圈中心有效串聯，大大提高了旅客到達這些目的地的便捷性，同時也提升了所在地區的人氣和發展活力。

另一方面，鐵路客運樞紐引入城市中心區必然會吸引更多的客流在樞紐地區集散，對樞紐地區的客流集散效率和交通承載能力也提出了更高要求，因此還需要構建與功能定位和開發強度相適配的高承載力交通系統。以東京為例，其山手環線上的主要鐵路客運樞紐周邊開發強度都比較高，例如東京站、新宿站的建筑容積率都超過10，樞紐周邊已經成為東京最具活力和商業價值的地區，同時樞紐地區也構建了與其開發強度相適配的高效、高承載力的軌道交通系統(見表1)，有效支撐了該區域的高強度開發。

4.3 新城帶動型發展模式

從中國高鐵新城的建設情況來看，鐵路車站通常選址在距離主城區較遠的城市郊區或者城市發展相對落后的中小城鎮，城市發展的必要基礎(如人口、產業、基礎設施等)相對薄弱。而高鐵的開通實際上是一把雙刃劍，既能夠引導和促進所在城市的協同發展，同時也可能加劇區域內的虹吸現象，導致區域內不同地區的發展差距進一步拉大。因此，如何從單一的車站發展成為功能完備的新城是新城帶動型發展模式的關鍵。

圖5 上海虹橋綜合交通樞紐投資開發架構Fig5 Framework of investment and development of Shanghai Hongqiao integrated transport terminal

圖6 東京站地區容積率轉移示意Fig.6 Demonstration of plot ratio transfer in Tokyo Station area

一方面，實現站城產一體化發展，充分利用高鐵在加快生產要素流動、促進信息交流方面的優勢，結合當地特點打造能夠彰顯新城特色的支柱產業，即除了有“站”還要有“城”，有“城”還要有“業”，這樣才能真正發揮高鐵的交通優勢對當地經濟的促進和帶動作用，避免新城過度依附老城發展以及因地區經濟發展水平的差異而導致虹吸效應。而要實現這一點，必須在鐵路車站的選址階段就與新城功能布局和土地利用規劃統籌考慮。建議由地方政府主導、會商鐵路主管部門，以“多規合一”工作為契機，將鐵路車站等綜合交通樞紐的規劃建設納入城市總體規劃、土地利用規劃進行整體統籌考慮，結合城市功能分區、用地布局統一選址，并做好樞紐地區的土地綜合開發及相關配套設施的用地預留。在用地功能布局方面，圍繞車站打造新城中心，除了商業中心、居民住宅等功能布局之外，還需要完善學校、醫院、市場等各種配套設施，形成以樞紐為核心功能完善的樞紐型社區。此外，就交通區位的優勢而言，將高鐵車站設置在城市郊區確實不如設置在城市中心區更為便利，但是這并不意味著高鐵車站不能設置在郊區，關鍵問題還是交通接駁。要實現高鐵車站建設對新城發展的帶動和影響，僅僅依靠車站的建設遠遠不夠。要想吸引更多的企業和機構入駐、提高人氣，必須實現新城與外界的全方位交流，尤其是加強新城與市中心方便、快捷的交通聯系，而大運量的軌道交通是與高鐵車站接駁的首選方式。例如巴黎塞爾吉蓬圖瓦茲新城所在的車站地區有4條軌道交通線路(3條鐵路線和1條RER線)與巴黎市區連接，大大提高了新城的可達性，吸引越來越多的國際總部、制造企業、研發中心和物流平臺入駐。

圖7 深圳福田樞紐周邊出入口分布Fig.7 Distribution of entrances and exits surrounding Shenzhen Futian terminal

表1 東京主要鐵路客運樞紐開發容積率與銜接的軌道交通線路數量Tab.1 Plot ratio of the main railway terminals of Tokyo and number of rail transit lines connected

另一方面，創新投融資政策，建立穩定、多元的鐵路客運樞紐投融資渠道。《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發[2013]33號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號)等系列政策文件的出臺，都對交通等公共服務領域的投融資體制改革釋放了有利的信號。綜合交通樞紐的建設開發可以在充分發揮政府投資引導作用的基礎上，探索以企業為主體、資本為紐帶的投融資方式，鼓勵社會資本進入綜合交通樞紐的建設和運營，形成多元化的投融資格局，建立穩定的綜合交通樞紐投融資渠道，鼓勵社會資本參與樞紐的綜合開發建設和運營。例如東京、中國香港等國際大城市在鐵路客運樞紐建設運營中采用政府與社會資本合作的模式(PPP模式)，取得了很好的成效。而PPP模式取得成功需要多方位的保障，包括健全和完善PPP制度框架和法規體系、建立優秀的信用約束和風險分擔機制、完善市場準入及退出機制、加快機構及人才隊伍建設等。

5 結語

從國內外發展實踐經驗來看，無論是高度成熟的城市中心區，或是承接中心城區疏解功能的新城或新區，都可以通過鐵路客運樞紐與城市功能的耦合發展實現二者的協調互動。鐵路客運樞紐與城市的協調發展并非一蹴而就，關鍵在于借助高速鐵路、城際鐵路等大力發展的契機，將鐵路客運樞紐的建設或更新改造與城市空間結構和功能布局的優化相結合，推動建立統籌多方利益訴求的平臺和協調機制，并在城市規劃、土地使用、投融資等體制機制和政策方面進行突破創新，從而促進交通與城市深度融合，引導城市交通發展模式向集約化和綠色化方向轉變。