“新環(huán)保法”之“按日計(jì)罰”淺析

張進(jìn)

摘要：隨著我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布，按日計(jì)罰制度成為了新亮點(diǎn)被學(xué)界廣泛關(guān)注。按日計(jì)罰制度是解決舊有的環(huán)境行政處罰不利的重要措施之一。有“史上最嚴(yán)環(huán)保法”之稱的新環(huán)保法表明我國(guó)社會(huì)各界對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)保事業(yè)的高度重視。針對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境客觀現(xiàn)狀，“按日計(jì)罰”很好地適應(yīng)了我國(guó)環(huán)境形勢(shì)，增強(qiáng)了執(zhí)法權(quán)威性，沉重打擊了環(huán)境違法行為，本文從“按日計(jì)罰”的背景、國(guó)內(nèi)外的相關(guān)實(shí)踐、以及入法的意義和制度缺陷及完善這幾個(gè)方面對(duì)環(huán)境法按日計(jì)罰制度進(jìn)行深入研究，可以填補(bǔ)我國(guó)對(duì)環(huán)境法按日計(jì)罰制度研究的空白，對(duì)我國(guó)環(huán)境法按日計(jì)罰制度的構(gòu)架意義重大且影響深遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：按日計(jì)罰；環(huán)境違法行為；執(zhí)法權(quán)威

一、“按日計(jì)罰”的提出背景

新環(huán)保法第6章“法律責(zé)任”部分共11條，第59條規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，適用的違法情形即違法排污受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，起始期限自責(zé)令改正之日的次日起。計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)為“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得”。

我國(guó)最初的環(huán)境法并未涉及“按日計(jì)罰”，一些規(guī)定僅散見于一些單行法里，并且對(duì)罰款具體數(shù)額都設(shè)置有上限。這造成守法成本遠(yuǎn)高于違法成本的現(xiàn)象比比皆是。為解決這一問題，“按日計(jì)罰”制度應(yīng)運(yùn)而生。

（一）政治理論層面

黨的十八大提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局納入生態(tài)文明建設(shè)，提出要從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，努力建設(shè)美麗中國(guó)，為“按日計(jì)罰”制度的提出提供了理論支撐。

（二）法學(xué)理論層面

早在2006年，現(xiàn)任環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤教授就已經(jīng)提出將“按日計(jì)罰”納入現(xiàn)行環(huán)境法中；汪再祥曾發(fā)表文章《我國(guó)現(xiàn)行連續(xù)罰制度之檢討——基于行政法體系與規(guī)范本質(zhì)的思考》；另外還有其他一些環(huán)境法領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)該制度的具體內(nèi)容進(jìn)行了詳盡的闡述和探討。

（三）國(guó)內(nèi)執(zhí)法實(shí)踐層面

我國(guó)重慶市、深圳市等城市實(shí)施按日計(jì)罰的實(shí)踐證明了按日計(jì)罰制度應(yīng)用于我國(guó)是切實(shí)可行的。另外，在新環(huán)保法出臺(tái)之前，北京市的一家發(fā)電廠持續(xù)超標(biāo)排放，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局對(duì)其按月處罰多次，實(shí)際上已經(jīng)突破了對(duì)持續(xù)環(huán)境違法行為只能處罰一次的束縛。

（四）國(guó)內(nèi)立法探索層面

2009年，深圳開始實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，當(dāng)?shù)乇姸嗥髽I(yè)紛紛積極響應(yīng)，相關(guān)的環(huán)境違法案件數(shù)量大大減少，為“按日計(jì)罰”的提出奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。考慮到上位法和下位法的銜接問題，新環(huán)保法第59條授權(quán)地方立法可以根據(jù)實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了違反排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、試生產(chǎn)、三同時(shí)等制度都要實(shí)施按日連續(xù)處罰。

（五）國(guó)外立法借鑒層面

一些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家產(chǎn)生環(huán)境問題的時(shí)間更早，在環(huán)境立法方面更加完善、成熟，很多國(guó)家均已經(jīng)在法律法規(guī)中規(guī)定了“按日計(jì)罰”制度。如美國(guó)的《清潔水法》，規(guī)定如某個(gè)環(huán)境違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，便實(shí)行“按日計(jì)罰”，每天不超過三萬七千五百美金；英國(guó)《清潔空氣法》中規(guī)定了對(duì)于持續(xù)性違法行為的累積計(jì)罰規(guī)定。

二、“按日計(jì)罰”制度入法的必要性

（一）提高執(zhí)法權(quán)威

環(huán)境執(zhí)法行為是環(huán)保工作的重中之重。新《環(huán)保法》中的“按日計(jì)罰”制度及相應(yīng)的實(shí)施辦法對(duì)適用對(duì)象及計(jì)罰方法做出了明確具體的規(guī)定。與此同時(shí)，“處罰不設(shè)上限”這一點(diǎn)加強(qiáng)了執(zhí)法力度，在很大程度上改變了屢教不改的現(xiàn)象，也可降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，使環(huán)保工作可以順利展開。新《環(huán)保法》賦予了環(huán)境執(zhí)法新的武器，全國(guó)各地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門均可依法利用法律賦予的職權(quán)，增強(qiáng)行政主管部門的執(zhí)法權(quán)威。

（二）嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為

“按日計(jì)罰”對(duì)于排污行為“零容忍”，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的環(huán)境違法成本大大提升，促使拒不改正其環(huán)境違法行為的企業(yè)盡可能改正環(huán)境違法行為，同時(shí)積極引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，以減少對(duì)環(huán)境的污染，從而減少違法成本，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

（三）促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展

環(huán)境行政處罰制度的制定務(wù)必綜合考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的平衡發(fā)展問題，在遏制環(huán)境違法行為的同時(shí)不能阻礙經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。“按日計(jì)罰”制度要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依照法定程序安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，運(yùn)行環(huán)境污染防治設(shè)備，如若不然則需承受高額罰單。“按日計(jì)罰”實(shí)現(xiàn)了罰責(zé)相適應(yīng)，可迫使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自發(fā)提高工藝技術(shù)，積極尋求環(huán)保的生產(chǎn)模式，使環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

三、現(xiàn)行“按日計(jì)罰”制度的缺陷與完善

（一）“按日計(jì)罰”的性質(zhì)及適用范圍

我國(guó)現(xiàn)行的“按日計(jì)罰”制度屬于執(zhí)行罰性制度。這是由我國(guó)當(dāng)前落后的環(huán)境保護(hù)技術(shù)、相關(guān)法律法規(guī)較單一的特征決定的。新《環(huán)保法》規(guī)定，對(duì)受到行政處罰要求改正卻拒不改正的違法排污行為實(shí)施 “按日計(jì)罰”，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的處罰辦法，該行為具體包括：超過法定標(biāo)準(zhǔn)或重點(diǎn)污染物排放總量排放污染物，通過暗管等方式逃避監(jiān)管，排放違禁污染物，違法傾倒危險(xiǎn)廢物及其他違法排污行為。實(shí)施連續(xù)處罰的對(duì)象主要是那些主觀惡意較大的企業(yè)。

（二）針對(duì)“按日計(jì)罰”制度缺陷完善的幾點(diǎn)構(gòu)想

1.應(yīng)適當(dāng)拓寬其適用范圍

我國(guó)當(dāng)前的“按日計(jì)罰”僅針對(duì)的是違法排污，對(duì)于環(huán)境信息違法行為并不適用。我國(guó)應(yīng)將環(huán)境信息違法行為均納入其中以進(jìn)一步提高威懾力。應(yīng)明確對(duì)各環(huán)境領(lǐng)域的違法行為進(jìn)行按日連續(xù)處罰，從而擴(kuò)大其影響力和威懾力，減少各領(lǐng)域的環(huán)境違法行為，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境狀況的改善。

2.在專門法中增設(shè)專門條款，協(xié)調(diào)基本法與單行法的關(guān)系

環(huán)保法對(duì)“按日計(jì)罰”僅做了宏觀性的規(guī)定，需要其他相關(guān)單行法對(duì)具體的實(shí)施進(jìn)一步明確。應(yīng)盡可能擴(kuò)大環(huán)保法的適用范圍，并在專門法中增設(shè)相關(guān)條款，提供細(xì)則，增強(qiáng)可操作性和適用性。另一方面，環(huán)保行政主管部門作為按日計(jì)罰制度的執(zhí)行者，應(yīng)被授權(quán)制定具體規(guī)則。可通過授權(quán)環(huán)保部門制定具體規(guī)則以保證環(huán)境執(zhí)法的有效性。

3.對(duì)污染環(huán)境主觀惡意大的企業(yè)單位從重處罰

應(yīng)分兩種情況區(qū)別對(duì)待：一是在對(duì)違法企業(yè)送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書后，要規(guī)定時(shí)效期間內(nèi)的復(fù)查次數(shù)和具體日期，以防排污者故意增加污染物的排放。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)予以從重處罰；而是在被依法進(jìn)行處罰后明知故犯、屢教不改，很短時(shí)間內(nèi)繼續(xù)超標(biāo)排放、違規(guī)排放的，應(yīng)當(dāng)予以從重處罰，可以考慮同時(shí)建立信譽(yù)檔案制度，對(duì)主觀惡意大的企業(yè)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并在處以財(cái)產(chǎn)罰的同時(shí)吊銷其執(zhí)照。

4.設(shè)置合理的罰款數(shù)額

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，一定要使違法成本高于收益，這樣可規(guī)避以往違法成本遠(yuǎn)低于守法成本的弊病。同時(shí)，在數(shù)額的設(shè)定過程中，不能遠(yuǎn)超違法經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)能力，逾越罰款的最高限度，以防挫傷企業(yè)守法的積極性和給相關(guān)部門執(zhí)法帶來困擾。綜上，最適宜的罰款數(shù)額應(yīng)該等于違法所得收益和被處罰的概率的商加上環(huán)境行政主管部門執(zhí)法的成本。

5.建立環(huán)境罰款的專項(xiàng)基金制度

應(yīng)制定相關(guān)的財(cái)務(wù)制度對(duì)環(huán)境罰款的用途以及適用范圍做出規(guī)定，切實(shí)落實(shí)專款專用，審計(jì)單位應(yīng)定期對(duì)行政部門進(jìn)行審計(jì)。可在違法經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)采取措施予以改正的情況下對(duì)這一部門企業(yè)實(shí)行基金獎(jiǎng)勵(lì)，還可從罰款中撥出固定的一部分當(dāng)做專業(yè)經(jīng)費(fèi)，用來提升執(zhí)法的技術(shù)，增強(qiáng)執(zhí)法的效能。最后，鼓勵(lì)公眾參與和監(jiān)督，對(duì)舉報(bào)者應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)金激勵(lì)。

6.按日計(jì)罰制度與其他行政處罰制度相結(jié)合

可以結(jié)合其他一些行政措施，例如：限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)甚至關(guān)閉違法企業(yè)增加經(jīng)營(yíng)者的違法成本，從源頭斷絕經(jīng)營(yíng)者的利益來源，從而迫使企業(yè)主動(dòng)及時(shí)地停止違法行為，并按照相關(guān)法律進(jìn)行整改。同時(shí)，對(duì)那些拒不改正的經(jīng)營(yíng)者，采取加重處罰。