開展工程擔保業務的困境與出路

張園芬 羅召富

摘要：2016年，全國建筑業總產值為19.36萬億元，同比增長7.1%，占國內生產總值的26%。按照住建部《“十三五”規劃》目標，到2020年建筑業總產值將突破25萬億元。未來，建筑業將借助于“一帶一路”開放戰略的機遇，在走向國際市場的進程中提高競爭能力，實現傳統建筑業向現代建筑業的轉型升級。工程擔保作為建筑行業健康發展的重要環節，有著巨大的業務空間。

關鍵詞：工程擔保；困境與出路；擔保機構

一、工程擔保的概念

工程擔保是指引入保證人作為第三方，對建設工程中一系列合同的履行進行監督并對違約承擔責任而出具履約保函的行為，是一種促使參與工程建設各方守信履約的風險管理機制。履約保函適用于合同履行階段，保證日期一般是自合同簽訂到竣工驗收合格。

二、江蘇擔保機構開展工程擔保業務的意義和障礙

省外擔保機構開展工程擔保業務起步早、成效好。北京長安擔保作為住建部牽頭、十個部委共同組建的首家專業化工程保證擔保公司，先后開展了總投資近千億元人民幣的國家重點建設工程的保證擔保業務，且無一例賠付損失，創造了國際工程保證擔保業的新記錄，在工程擔保行業樹立了標桿。深圳作為住建部推行工程擔保制度的試點城市，2009年后工程擔保業務迅速崛起，工程擔保公司眾多，現已形成以深圳高新投為主導、各類型擔保機構共同發展的態勢，并于2015年成立全國首家工程擔保協會，其工程擔保行業務遍布全國，成為工程擔保行業新的里程碑。江蘇是建筑和建筑輸出大省，《省政府關于促進建筑業改革發展的意見》（蘇政發[2017]151號）更是為推動工程擔保業務發展提供了政策支持，因此江蘇擔保機構推進工程擔保業務有著重大的戰略意義。

（一）江蘇擔保機構開展工程擔保業務的意義

作為建筑大省，自2006年以來，江蘇建筑業發展主要指標一直穩居全國首位。根據省住建廳和統計局發布的《2016年度江蘇建筑業發展報告》，全省2016年建筑業總產值29549億元，同比增長4.8%，占全國建筑業總產值約15%，產值規模繼續保持全國第一。

作為建筑輸出大省，全省建筑業企業總數20116家。截止2017年1月底，全省具有特級資質的企業44家，具有總承包一級資質的施工企業940家。全省具有施工總承包資質涉及12個領域共13851項，從資質等級來看，特級資質44項，一級資質1124項，二級資質3786項，三級資質8891項。因此，江蘇省內建筑施工企業潛在客戶多，客戶市場巨大。

有利于擔保機構轉型創新發展。融資擔保行業是高杠桿、高風險的行業，隨著我國擔保行業的快速發展，擔保行業已暴露出各種問題，行業“兩極分化”格局加劇，不少中小擔保機構轉型或退出。為適應國家政策和外部環境變化，國有擔保機構不得不考慮可持續發展的轉型道路，基于江蘇建筑行的穩健發展的特征，以工程擔保為主的非融資擔保業務應成為江蘇國有擔保機構未來轉型發展的必由之路。

有利于降低擔保業務總體風險。擔保業務具有風險與收益不對等的特征，傳統的融資擔保業務以平均2%/年的費率計算，一筆業務出險則需要50筆業務的擔保費來彌補，據統計2015年度全國擔保行業平均代償率達到2.17%，擔保收益已不足以彌補代償。而根據10多年履約擔保業務市場分析，以工程擔保業務為主的履約擔保賠付率僅為2‰左右（包含賠付率相對較高的供貨擔保）。因此，工程擔保業務可較大程度降低擔保業務的總體風險。

有利于樹立擔保機構良好形象。擔保機構設立初衷是服務中小企業，工程擔保主要服務對象為中小型建筑企業，可一定程度上盤活行業沉淀資金。2016年，國務院總理李克強曾提出“清理建筑業企業在工程建設中需繳納的各類保證金”，若能以工程擔保替代部分類型保證金，則可適當為建筑業減負，從而亦有利于樹立擔保機構的良好形象。

（二）江蘇擔保機構開展工程擔保業務的障礙

行業規范亟待完善。工程擔保行業經過十多年的實踐和發展，逐漸被市場接受，國家建設部亦于2004年8月出臺了《關于在房地產開發項目中推行工程建設合同擔保的若干規定（試行）》（建市[2004]137號）。但從業務實踐中看，工程擔保仍缺乏引導和約束行業有序發展的規范和機制，主要體現在：行業準入門檻低、缺乏有效的行業監管機制、信息披露制度不完善以及缺乏有效的退出機制等等。

認知度和推動力度不足。工程擔保雖為成熟的非融資擔保業務品種，但江蘇大部分工程保函以占用建筑企業銀行授信形式開出，對分離式保函認知度不足，擔保機構和銀行均未能在理論和制度上有所突破。2005年10月，建設部選取的六個推行工程擔保試點城市為深圳、廈門、青島、成都、杭州、常州，常州雖為江蘇試點城市，但非省會城市，因此在制度建設和業務推動方面均缺乏有效手段。

風險承擔機制制約業務開展。理論上，建筑企業已提供履約擔保和工程質量擔保的，建設單位不得再扣押工程履約保證金和工程質量保證金。而對于擔保機構，亦不能或不能全額收取保證金，自然存在信用敞口，因此對擔保機構的風險控制提出了較高的要求。此外，由于工程擔保業務時效性要求，落實復雜的反擔保措施亦不切實際（目前工程擔保行業反擔保措施以信用為主），因此風險容忍度和風險承擔機制成為該類業務推進的一大障礙。

銀行授信推動困難。工程擔保業務出具的保函主要包括銀行保函和公司保函，目前銀行保函公信力遠大于公司保函。擔保機構推進銀行保函業務是作為銀行保函的保證方式介入，前提則是銀行認可擔保機構并給予授信額度，該授信與傳統融資擔保授信有所區分，目前江蘇僅建設銀行設立保函中心，但授信進度緩慢，其他金融機構均無單獨通道（以深圳為代表的地區多家銀行可給予擔保機構一定授信額度開展工程擔保業務），因此銀行授信障礙成為保函業務推進的主要制約。

業主認可度不夠。實踐中，僅在業主充分肯定擔保機構的前提下方可出具公司保函。江蘇國有擔保機構較多，均有較強的背景實力，部分擔保機構依托股東及關聯企業，原則上可開展以公司保函為主的工程擔保業務。但由于絕大部分業主對工程擔保業務缺乏認識，而銀行保函本身具有較強的公信力，在無政策或制度保障的前提下，一般難以意識到公司保函的有效性。

三、開展工程擔保業務的幾點思考

工程擔保業務關鍵在于實踐，但制度和流程建設亦不可或缺，筆者認為開展該類業務主要須考慮以下幾點：

（一）完善擔保機構工程擔保業務準入機制、審批流程等，從而適應市場需求

擔保機構經營的是信用，管理的是風險。作為國有擔保機構，應首先完善工程擔保業務管理制度、優化業務審批流程。工程擔保業務審批流程不能照搬傳統的融資擔保業務，須精簡優化。保函具有較強的時效性，須按業主的要求及時提交，傳統的融資擔保業務流程較長，不能適應保函市場需要。因此開展此業務，須適應市場需要，優化業務流程。

（二）以系統內部建設項目、省內市政工程項目為試點，以公司保函為突破，逐步外延業務范圍

公司保函不涉及銀行授信問題，在業主認可方面雖有一定局限性，但在體系內開展業務容易突破。因此，可在主管部門或上級部門的支持下，圍繞系統內部建設項目或省內市政工程項目開展保函業務，從擬定招投標文件開始將擔保公司保函列入可接受范圍，而作為出函方，擔保公司須密切跟蹤工程項目進展，確保各標段不遺漏。

（三）以建行江蘇保函中心為起點，以點帶面，進而推廣分離式保函模式

在工程擔保業務中，分離式保函是指商業銀行應擔保機構申請使用其授信額度為被擔保人開立的銀行保函，商業銀行對于被擔保人的違約按照保函的約定無條件的對保函受益人支付保函金額的一種承諾。目前，建行已在南通設立保函中心，大力推動分離式保函模式。因此，當前可全力推動建行授信事宜，為開展分離式保函業務奠定基礎。只有積累了較為豐富的業務經驗后，才可復制該模式，推動與省內其他銀行的合作。

（四）與業內擔保機構合作，采取分保分險、業務互推等方式拓寬業務渠道

深圳作為工程擔保業務發展最活躍的市場，不乏業務開拓與風險控制經驗豐富的擔保機構，可采用業務互推、聯?；蚍磽５刃问介_展業務合作。借助其先進的風險管理手段和完備的數據分析技術，可初步排除企業信用風險，提高項目評審效率，雖分出了部分保費，同時也分出了相應的風險，從而解決業務開展初期項目評審經驗不足的瓶頸。