事業單位預算管理存在的問題及對策

李書兵

摘要：預算管理貫穿著事業單位財務管理的全過程，是事業單位財務管理工作的核心。進一步加強事業單位預算管理，對提高事業單位資金使用效率，增強事業單位的可持續發展能力有十分重要的作用，文章從事業單位預算管理的現狀出發，通過對預算管理工作實踐中出現的問題進行分析，剖析問題成因，從預算管理的編制、批復、執行、評價四個方面對預算管理中出現的問題提出了自己的建議與對策。

關鍵詞：事業單位；預算管理；問題；對策

事業單位是以政府職能、公益服務為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。它參與社會事務管理，履行管理和服務職能，其收入來源多為財政撥款。事業單位規模龐大，占有大量的財政資金，對國計民生有重大影響。預算管理是事業單位對本單位開展業務活動所需資金的管理，對事業單位履行單位職能、實現工作目標具有重要的作用，進而影響國家財政資金的高效使用，國家社會職能有效開展。

事業單位的預算管理主要包括預算編制、預算批復、預算執行、決算與評價四個環節，隨著新預算法的實施，國庫集中支付系統，預算管理系統的上線，事業單位的預算管理工作得到了很大程度的加強。但是預算編制的粗放、隨意；預算執行缺乏剛性；績效管理流于形勢等現象仍然存在，嚴重的制約了預算管理工作的有效進行。本文就事業單位預算管理中遇到的問題進行了分析，提出了自己的建議。

一、事業單位預算管理中存在的問題

1.預算編制缺乏科學有效的論證

預算是數字化的工作計劃，事業單位預算編制決定著下一年度單位業務活動的開展和單位資金的使用分配，所以預算編制在事業單位預算管理中起著至關重要的作用。在實際工作中，財政部門在10月份左右組織召開預算動員大會，安排各預算單位的預算編制事宜，一般要求在11月底左右完成“一上”的上報工作。大多數預算單位的預算工作就是從預算會議之后開始的，這個工作基本上是由財務部門牽頭完成的，一個月的時間就要完成單位預算工作從開會動員到任務分配，匯總，上報的全過程。蘿卜快了不洗泥，在時間緊任務重的情況下，財務部門為了完成任務，很難對單位各部門報的預算計劃進行詳細的審核，造成預算工作的粗放，隨意性大。

事業單位預算包括基本支出和項目支出，基本支出中又包含人員支出和公用支出，這兩項都有明確的標準，財務部門可以依據標準做出準確的預算。但對于項目支出財務人員可能就力不從心了，從建筑物的構建到時印刷品的印制，再到宣傳廣告費的支出，項目支出中的項目包括社會生活的方方面面，并且具有很強的專業性，這就需要單位各個業務部門去編制預算上報。很多單位的項目預算都沒經過項目立項的可行性分析，項目所需資金的科學論證，有效的詢價程序就草草上報；更有甚者，有的項目單位一把手一拍腦袋就定下來了，項目內容、金額全憑領導意志，而無科學論證和集體決策程序，最終造成項目規劃的不合理或項目資金的不足或浪費，項目從立項就缺乏科學性，后續工作的開展只能是錯誤的延續。筆者就見過剛建成沒有幾年的公廁就被拆除的事情。這種情況造成的惡果就是單位無法高效履行公共職能，造成公共資源的浪費，進而影響政府的公信力。

2.單位預算缺乏長期規劃

事業單位的預算是以年為時限編制的，同時又要求收支平衡，一般年終結余資金要全部上繳財政。這就從客觀倒致事業單位的預算一般只能編制一年，缺少長期規劃的動力。雖然現在預算系統要求預算單位預測三年資金需求，但是由于資金撥付期與項目建設期的不匹配，事業單位仍然難以開展金額較大項目的建設。對于有大型項目建設需求，本身有一定收入，年收入不足以支持項目投資，但多年累計可以解決項目資金問題的單位，制度的限制會制約單位的發展，只能維持現狀，很難做大做強。

3.預算審核流于形式

事業單位的預算編制完成后，需要上報上主管單位審核，然后由主管單位上報財政部門。正常來說，主管部門對下級單位比較了解，應當在審核環節發揮關鍵作用。但是在實際工作中，因為對下級單位的預算審核工作一般由主管機關的財務部門負責，財務部門因為本身業務較多，權力有限，且管理多個下級單位，通常只履行了形式上的審核和匯總上報的義務而放棄了對預算項目科學性，有效性的審核，導致主管部門審核環節流于形勢，事業單位預算項目的科學性，合理性，有效性得不到有效的審核。而主管財政部門由于對預算單位的詳細情況一般不是特別了解，只能從預算總量上對預算進行控制，而對預算項目的必要性、有效性審核較弱，從而倒致不合理，不科學的預算項目獲得審批，造成財政資源的浪費。

4.預算執行缺乏剛性

單位預算一經批復，事業單位應嚴格執行預算，不得自行調整，執行過程中，如發生項目變更、終止的，必須按規定的程序報經財政部門審批。在實際工作中，單位預算批復后，在預算單位層面，有的單位的財務部門并未將批復的預算金額分解下發到單位的各個計劃執行部門，造成預算執行部門不了解自己的預算批復額度，預算執行與預算計劃的不匹配，預算執行混亂；有的單位未制訂有效的預算執行控制制度，發生經濟業務時未依據批復的預算執行，先上車后買票現象突出，不是以計劃決定支出，而是先支出再匹配預算項目，嚴重影響預算的嚴肅性；對年末預算項目的結余資金，因為年度終了要上交財政，有的單位部門為了占有這部分資金，就跨項目使用資金，或違規支出與項目不相關的資金，產生違規和舞弊現象，預算執行結果不真實，造成國家財政資金的浪費相關人員涉案。

此外預算執行在財政方面 一般由財政支付中心具體負責， 對于項目支出，由于支付中心方面缺乏詳細的預算支出明細，審核支出內容多憑項目名稱和經辦人員的經驗主觀判斷，而項目容又復雜多變，造成預算執行的標準的不統一，可以在一個項目的支出需另外申報項目，不屬該項目的出卻蒙混過關。例如一個工程項目包括設計費，工程施工費，材料費，監理費等，支付中心人員很界定支出的范圍。

5.預算績效評價缺乏全面性和有效性

預算績效評價是國家開展的一項增強預算科學性和有效性的改革措施，它包括事前，事中，事后三個部分，績效評價的開展對事業預算管理的科學化、規范化起到了積極的促進作用。但是在執行中也存在著一定的不足。在預算編制階段，預算系統有一套完整的評論指標，從經濟效益指標到社會效益指標面面俱到，但是在事業單位上報階段，由于上報人員能力的不足，加之項目內容的復雜性，上報指標內容五花八門，籠統的定性的指標居多，定量的、明確的指標較少。上級部門又缺乏足夠的人員和明確的標準對這些目標進行審核，造成不科學，不具有實際操作性要求的指標的被審批通過，使預算評價系統的有效性得不到有效的保證。此外由于上級機關在人員和時間上的限制不能對預算項目的事后評價進行績效評價全覆蓋，多會采取抽查的方式對項目進行評價，造成被評價單位心存僥幸，對績效評價未引起足夠的重視。

二、完善事業單位預算管理的對策

1.強化預算編制制度建設

事業單位要建立完善的預算編制制度，包括預算的歸口管理部門，各個部門在預算編制工作負責的具體工作，預算工作的考核方法，預算的上報的時間要求等，完善有效的制度是保證預算工作高效進行的保證。

2.強化預算項目的科學性論證

對于有明確標準的項目，要依據標準制訂詳細的預算；對于沒有明確標準但單位經常發生的項目，可以參考以前年度的數據和單位的具體情況變化，對項目金額的合理性進行科學分析，出具分析報告，明確責任人員和考核標準，落實責任追究，不讓科學分析變成一句空話；對于新建重大項目，可以在預算編制環節采取立項評審的方式，對預算事項的目的、效果和金額等方面進行綜合立項評審，單位應成立具有專業勝任能力的評審小組進行評審，對于單位不具有相應能力的應委托外部專家或專業機構進行評審，評審應出具評審報告，以評審報告作為項目立項依據，堅決杜絕拍腦袋決策的發生。

3.加強對預算批復環節的控制

預算批復包括上級主管部門的審核和財政主管部門的審核。因為上級主管部門和事業單位距離更近，情況更加了解，所以主管部門應承擔更多的審批責任，不僅從形式上還要從實質上進行審核。一是變更審核方式，將由財務部門審核下級預算，變更為由預算委員會審核，預算委員會應當由財務人員和相應的了解預算單位情況，具有相應專業能力和相應權責的人員組成，預算委員會對預算項目出具評審報告，以評審報告作為上報財政部門和明確評審責任的依據。二是對事業單位預算的科學性進行審核，上級部門不能僅僅作為預算匯總部門，不僅要對預算的形式進行審核，還要對預算立項的科學性，金額的適當性，規劃的合理性等方面進行復核，切實履行審核責任，保證財政資金都用到刀刃上。

4.完善預算執行管理制度，保障預算執行的剛性

對于事業單位一般重資金申報，輕資金管理的狀況，首先要完善單位的預算管理制度。對于上級批復的預算，要經單位的預算管理小組或單位領導集體決策進行分解，將分解后的預算指標下發到單位的各個預算執行部門。各個執行部門按批復的部門預算在經濟業務發生時先履行審批手續，再辦理結算業務，堅持杜絕先上車后買票現象的發生。

對于負責預算支付執行的財政支付中心，應要求預算單位報送單位項目預算的支出范圍明細表，明確支出范圍和支出標準，嚴格執行標準，保證預算執行的剛性。

對于項目的結余資金，由于年末要上繳財政，所以預算單位為了多占用財政資金，就想盡辦法將其花出去，造成了年末突擊花錢，舞弊等現象的發生。為了減少這種現象，建議加強年末結余資金的管理，一是要嚴格預算執行，杜絕為了花錢而花錢的支出；二是對于由于客觀環境變化或事業單位嚴格執行預算而節約的資金在預算政策上進行一定傾斜，如可以累計作為以后年度預算的額度，提高預算單位節約財政資金的積極性。三是加強對預算執行情況的事后監督，對不按規定執行預算的情況要啟動問責程序，讓違紀違規者受到應有的懲戒。

5.從制度上增強預算績效評價的全面性科學性

對于預算項目的績效評價要把單位自我評價和財政部門抽查評價的制度要落到實處。從財政部門來說，要逐步實現績效評價對全部預算單位，全部預算項目的全覆蓋，對評價結果出具評價報告，及時反饋給預算單位及相關部門，加強對違規違紀預算事項的處理，扎牢制度的籠子，從制度上保證預算績效評價的嚴肅性，保證事業單位進行項目預算評價的自覺性。

從事業單位來說，首先要完善預算評價制度，建立執行部門自評，單位預算編制小組復核，領導班子終審的制度，項目執行部門自評要出具自評報告，認真的、客觀的分析項目的優劣，復核部門的復核要科學嚴謹，實事求是，嚴禁敷衍了事，對于復核結果要承擔相應的責任。對于評審中發現的問題要及時處理，啟動問責機理，將責任追究落到實處，嚴禁搞形式，走過場，增強預算管理的自覺性，強化預算管理的嚴肅性。

由于預算管理由財政部門審批又由財政部門評審，從實質上缺乏應有的獨立性，所以為增強預算評價的獨立性，可以增加社會公眾評價環節，如吸收社會公眾代表作為評審小組成員，評審結果對社會公開或通過網絡對讓社會公眾對預算項目執行情況進行評議，接受社會公眾的監督等，從而保證績效評價結果的公開性和公正性。

三、結語

事業單位的預算管理是一個系統而復雜的工程，隨著國民經濟的發展，科學技術的進步，對預算管理提出了更高的要求，只有不斷加強制度建設，提高信息化程度，強化制度落實，強化社會監督，才能不斷提升預算管理水平，才能真到實現編制有目標，執行有監控，完成有評價，結果有反饋，反饋有應用的預算管理目標，讓財政資金為社會經濟的發展發揮更大的作用。

參考文獻：

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（作者單位：洛陽市國花園管理處）