地方政府環境保護行政問責困境及對策分析

李想

摘要：隨著生態文明建設的持續推進，生態環境逐漸好轉。但是社會經濟的快速發展所帶來的嚴峻的環境問題又頻繁發生，所以如何對環境保護進行合理有效的行政問責，更加切實有效的保護生態環境顯得尤為重要。文章總結出目前地方政府在環境保護行政問責方面存在著缺乏社會公眾的參與、缺乏完備的法律法規、缺乏完善的制度保障的困境，并分析其原因為問責文化的缺失、問責法律制度的欠缺、問責機制的失效，提出培育環境保護行政問責文化、健全環境保護行政問責法律制度、提高環境保護行政問責機制的效能的對策，以推進地方政府環境保護行政問責的發展。

關鍵詞：生態文明；地方政府；環境保護行政問責

黨的十九大報告指出，要加快生態文明體制改革，建設美麗中國，這對當前的環保任務提出了新要求。在保護生態環境中，地方政府作為地區人民的代理人，是地區生態環境最主要的責任人。隨著我國生態環境的惡化，地方政府環境保護行政問責的相關問題日益凸顯，充分認識地方政府環境保護行政問責的價值與功能，并進一步完善相關制度，顯得尤為必要。但是由于歷史和現實的原因，目前地方政府環境保護行政問責制度的建設正面臨著一定的困境，亟待解決。

一、地方政府環境保護行政問責存在的困境

（一）缺乏社會公眾的參與

問責主體一般包括同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體包括上級政府、檢查部門和審計部門。異體問責的主體包括各級人大、各級政協、司法機關、檢察機關、民主黨派、新聞媒體和人民大眾等。而社會公眾作為政府環境保護最廣泛的問責主體，在監督政府環保施政行為方面發揮著巨大的作用。但是目前在對政府環境保護行政問責的實踐中，往往依靠的是同體問責主體，異體問責主體尤其是社會公眾的參與較少。當環境污染事件發生之時，社會公眾往往選擇無奈地躲避與默默地忍受，而不是追究相關負責人的責任，對政府部門負責人進行追責，這與他們缺乏環境保護行政問責意識有密切的關系。環境保護行政問責缺乏社會公眾的參與，將無法最大限度發揮效力。

（二）缺乏完備的法律法規

政府作為公權力的執行機關，對其問責需要完備的法律法規加以保障。目前各地方政府在環境保護行政問責方面還缺乏完備的法律法規，這與全國目前在環境保護行政問責領域法律法規的匱乏有一定的關系。但有些地方政府在全國法律法規的框架下，根據自身生態環境和經濟結構的特點，出臺了地方環境保護行政問責法律法規。如《云南省環境保護行政問責辦法（試行）》、《連云港市環境管理責任追究若干規定（試行）》和《宿遷市環境保護行政問責辦法》等。不過這些法規大都目處于試行階段，而且內容比較空泛，還有待完善。沒有完備的法律法規對環境保護行政問責加以規定，在問責主體、問責客體、問責范圍、問責形式等方面都會存在“不明確”的情況，增加了問責的難度。

（三）缺乏完善的制度保障

缺乏完善的制度保障也是地方政府環境保護行政問責目前存在的困境。首先，作為問責主體的檢查部門、審計部門、上級政府、上級環保部門、各級人大、各級政協、司法機關、檢察機關、民主黨派、新聞媒體、人民大眾等，無法充分認識政府在環境保護行政問責當中所屬的的主體地位，難以發揮身為問責主體的示范作用。其次，作為問責客體的政府決策制定者、環保部門領導、一般公務人員等缺乏自覺接受問責的意識，往往以“公權者”的身份自居。然后，在問責的范圍上，地方環境行政問責往往只是在發生重大環境污染事件才進行，對于沒有被曝光的污染程度小的事件往往“視而不見”。最后，在問責的形式上，地方環境保護行政問責往往只注重追究相關責任人的行政責任，偏重于行政處罰，而忽視對責任人政治責任、民事責任以及刑事責任的追究。

二、地方政府環境保護行政問責困境的原因分析

（一）環境保護行政問責文化的缺失

1. 環境保護行政問責意識淡薄

儒家思想在我國思想教育領域統治了近兩千年，其“君臣父子”的等級觀念在中國人的思想里留下了深深的烙印。雖然從新中國成立到現在，我國的民主法治建設取得了很大的成就，但我國民眾幾千年來養成的普遍順從心理以及責任淡漠的意識并沒有得到徹底地改變，很大一部分民眾存在著“懼官”的心態。因此，當政府所作決策直接或間接造成環境污染時，民眾普遍采取“睜一只眼閉一只眼”的態度，并沒有要追究政府責任的想法。這種現象在其他問責主體中也同樣存在。比如上級政府與下級政府在經濟發展上往往擁有共同的目標，對下級政府犧牲環境換取經濟增長的做法往往采取默許的態度，很少真正追究下級政府的生態責任。而司法機關和檢查機關往往是在環境事故發生之后才能追究相關當事人的責任，在環境問責上存在滯后性。環保部門在人事任免和資金來源往往需要依靠同級政府，而且在行使職權時往往會受同級政府的限制，如此現實也造成其環境保護行政問責意識的淡薄等等。

2. 民眾環境權意識薄弱

所謂環境權，就是指“環境法律關系的主體享有適宜健康和良好生活環境，以及合理利用環境的基本權利”。這個概念對于大部分民眾來說可能還是比較陌生的，但是環境權是一個人重要的基本權利。從新中國成立尤其是改革開放開始，“唯GDP”的發展方式一直普遍存在。在此過程中，各地方政府上馬了眾多高污染項目。雖然這在一定程度上推動了地方經濟的快速發展，但卻對生態環境造成了嚴重的破壞，進而影響到了民眾的生命健康。普通民眾由于當時的受教育水平和對物質條件的追求，對生態環境質量也沒有過高的要求。在此環境下，民眾對環境權的認識水平十分有限，缺乏對環境權的認識，更加缺乏環境權的維權意識。

（二）環境保護行政問責法律制度的欠缺

1. 環境保護行政問責法律不完善

完善的法律體系是經濟與環境協調可持續發展的根本保障。我國至今還沒有一部關于環境保護行政問責的全國性法律，僅有的也都是地方性的政府規章制度，內容零碎、不完整，不具備普遍的約束力。另外，各地方政府出臺的環境保護行政問責法規還存在著“自己監督自己，自己問責自己”的問題。同時，關于環境保護行政問責具體內容的規定充斥著大量模糊不清，自由裁量范圍極大的語句，比如說“重大疏漏或錯誤”、“重大影響或后果”、“視情節輕重”等，并沒有對危害行為狀況和危害結果狀況作出具體的說明規定，在實際的執行過程中存在著較大的困難。并且這些模糊不清的語句為環境保護行政問責主體提供了極大的自由裁量范圍，在環境保護行政問責的過程中容易產生徇私舞弊的行為。

2. 環境保護行政問責制度不健全

目前各地方政府環境保護行政問責制度仍然不健全。一方面，環境信息公開制度落實不到位。我國早在2007年就頒布了《環境信息公開辦法（試行）》，并于2008年5月1日正式施行，但是在實際的執行過程中并不如人意。地方政府部門對于環境信息的公開往往是有選擇性的公開，通常只公布一些積極的信息，這在一定程度上損害了民眾環境信息的知情權。另一方面，環境損害賠償制度不完善。環境遭受破壞必然導致經濟損失，建立完善的環境損害賠償制度對于保障環境污染受害人的利益以及行政問責制度的良性運轉具有重要的意義。各地方政府目前對于環境損害賠償的規定散見于各種文件當中，彼此之間存在著相互矛盾的地方，缺乏相互協調，實際的操作性并不強。

（三）環境保護行政問責機制的失效

1. 環境保護行政問責對象的模糊

要進行環境保護行政問責，追究問責對象的責任，首先需要明確哪些行政對象對生態環境質量負責。由于歷史和國情的原因，地方政府在層級與部門的設置上存在著職能交叉、權限模糊的問題，從而造成環境保護行政問責對象的模糊。具體表現在上級行政機關與下級行政機關之間權責模糊、政府與環保部門之間權責模糊、環保部門和其他部門之間權責模糊，以及政府部門領導和一般行政人員之間權責模糊這幾個方面。環境保護行政問責對象模糊的問題增加了問責難度，需要盡快解決。

2. 環境保護行政問責機制不完善

環境保護行政問責不僅僅是一種制度設計，還是一種運行機制，需要各個部分互相之間科學高效的配合。要想使環境保護行政問責科學有效地開展，建立合理的部門運行機制是關鍵。由于地方政府環境保護行政問責制度并不健全，在環境保護行政問責機制存在著不完善的問題，主要表現為環境保護行政問責激勵機制不健全、環境保護行政問責監督機制不完善、環境保護行政問責執行機制不規范這三個方面。

三、地方政府走出環境保護行政問責困境的對策

（一）培育環境保護行政問責文化

1. 提高環境保護行政問責意識水平

由于受到傳統儒家等級思想的影響及政治環境的影響，環境保護行政問責主體普遍存在問責意識淡薄的問題。意識對實踐具有指導作用，要想切實推進環境保護行政問責制度的建設，提高問責主體的意識水平是前提。因此，必須提高地方政府民眾、地方政府人大、地方政府司法部門、地方政府環保機構、地方政府政協以及新聞媒體等的問責意識水平，切實推進環境保護行政問責制度的發展。

2. 增強民眾環境權意識

我國的法律法規中并沒有關于公民環境權的具體規定，加之各地方政府長期以來的發展壓力，被迫上馬眾多高污染的項目，民眾對此逐漸習以為常。因此，地方政府民眾的環境權意識十分淡薄。而環境權是公民的一項基本權利，隨著生態環境的逐漸惡化，這項基本權利變得越來越重要。培養民眾的環境權意識可以通過保障民眾對于政府環境信息的知情權、保障民眾對于環境保護行政問責的參與權、加強對民眾環境權的宣傳教育這三個方面加以實現，進而推動問責制度的建設。

（二）健全環境保護行政問責法律制度

1. 完善環境保護行政問責法律

由于我國缺乏統一的環境保護行政問責法律，因此各個地方根據當地經濟發展水平與生態環境狀況制定了環境保護行政問責的地方性法規，比如《四川省環境污染事故行政責任追究辦法》、《山東省環境污染行政責任追究辦法》等。目前我國的環境保護行政問責地方性法規零散雜亂，內容參差不齊。在具體規定上存在著模糊不清的情況，內容彈性較大。地方政府可以在全國統一的環境保護行政問責法律基礎之下，結合地區的經濟發展水平與生態環境狀況，完善環境保護行政問責的法律法規，讓環境保護行政問責擁有完善的法律保障。

2. 強化政府環境信息公開制度

良好的環境保護行政問責法制環境離不開良好的政府環境信息公開制度。政府環境信息的公開能夠確保民眾對環境信息的知情權，為民眾進行環境保護行政問責提供有利的數據支持。首先，地方政府可以通過搭建環境信息公開平臺，如政府和環保部門官方網站、官方微信、官方微博等，及時發布環境信息、自覺接受監督。其次，要規范地方政府環境信息公開操作流程，確定政府環境信息公開的專職人員，并對其進行信息公開操作的培訓，形成政府環境信息公開制度科學的操作規范。最后，要強化地方政府行政人員環境信息公開意識，使其認識到政府環境信息公開的重要性，從而增強環境信息公開的意識，提升政府環境信息公開的自覺性。

（三）提高環境保護行政問責機制的效能

1. 明確環境保護行政問責的對象

環境保護行政問責機制效能的提高首先要明確環境保護行政問責的對象。只要是對生態環境負有直接責任或者間接責任的政府行政人員，無論職位高低，不管所在部門，都是環境保護行政問責的對象。合理區分上級行政機關與下級行政機關、政府與環保部門、環保部門和其他部門、政府部門領導和一般行政人員的權責界限，就能夠明確環境保護行政問責的對象。

2. 完善環境保護行政問責機制

完善的問責機制是環境保護行政問責效力能夠充分發揮作用的有力保障。為此，可以從以下三個方面入手：首先，完善環境保護行政問責的監督機制。一方面，完善監督主體，即完善環境行政問責監督機制的監督主體，調動政協、社會民眾、新聞媒體等的監督積極性，充分發揮監督機制的效力。另一方面，完善監督方式，實行全過程問責，即在環境保護行政問責監督機制的實踐中，從事前、事中、事后三個方面加以監督。其次，健全環境保護行政問責的激勵機制。包括調動環境保護行政問責主體的積極性、轉變經濟發展方式和官員考核制度、實行生態環境終身問責制度。最后，規范環境保護行政問責的執行機制。在明確界定執行主體、執行客體、執行范圍的基礎上，對問責的執行進行監督，為環境保護行政問責的執行保駕護航。

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（作者單位：江蘇師范大學哲學與公共管理學院）