基于戰(zhàn)略目標(biāo)思維的高校預(yù)算績效管理研究

俞奕奇

摘要：本文闡述了高校戰(zhàn)略目標(biāo)與高校預(yù)算績效管理的關(guān)系、分析總結(jié)了高校預(yù)算管理的背景和現(xiàn)狀，通過引入戰(zhàn)略目標(biāo)管理（MBO）思維，以高效戰(zhàn)略目標(biāo)為向?qū)ВY(jié)合平衡記分卡（BSC）的框架維度，以關(guān)鍵性指標(biāo)（KPI）為重要績效指標(biāo)，構(gòu)建了一個基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系。本文所構(gòu)建的基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系，對于推動高校科學(xué)化、精細(xì)化編制預(yù)算，完善高校預(yù)算管理體系，合理高效分配資源、降低高校財務(wù)風(fēng)險、提升高校管理水平、為高校順利實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)保駕護航都具有重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前高校預(yù)算績效管理的研究大多采用單一的平衡記分卡或關(guān)鍵性指標(biāo)法，本文創(chuàng)新之處在于提出了高校戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)向性作用，并結(jié)合平衡計分卡和關(guān)鍵性指標(biāo)法進行實證分析。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算績效管理；戰(zhàn)略目標(biāo)管理；平衡記分卡；關(guān)鍵性指標(biāo)

一、高校戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算績效管理的關(guān)系

高校戰(zhàn)略目標(biāo)是高校發(fā)展的戰(zhàn)略定位，是高校在不同發(fā)展階段根據(jù)自身發(fā)展使命和遠(yuǎn)景所設(shè)定的發(fā)展重點，是高校長期發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，是高校不斷改革創(chuàng)新的行動指南。高校戰(zhàn)略目標(biāo)所涉及的內(nèi)容包括辦學(xué)理念、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、高校影響力提升等多方面。

高校預(yù)算績效管理是以高校預(yù)算績效目標(biāo)為向?qū)В钥冃гu價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。在高校預(yù)算績效全過程管理閉環(huán)中，績效目標(biāo)管理是其中最為關(guān)鍵性的導(dǎo)向性因素[1]。

高校的戰(zhàn)略目標(biāo)依據(jù)高校使命和遠(yuǎn)景所確定，一經(jīng)確定，就應(yīng)當(dāng)將其細(xì)化分解為具體可行的行動方案，該行動方案可以是學(xué)校為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而開展的各項活動計劃和任務(wù)。在進行預(yù)算績效管理的過程中，細(xì)化分解的戰(zhàn)略目標(biāo)，就構(gòu)成了一系列高校預(yù)算績效目標(biāo)。可以說，高校戰(zhàn)略目標(biāo)是制定高校預(yù)算績效目標(biāo)的重要依據(jù)，對高校預(yù)算績效管理起導(dǎo)向性作用。

二、高校預(yù)算管理的背景及現(xiàn)狀概述

近幾年，新修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）對高校預(yù)算績效管理提出了新的要求。新《預(yù)算法》從法律層面對預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，其中第12條明確規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，這一重要修改突出了預(yù)算績效管理在預(yù)算管理中的重要地位。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出了健全預(yù)算績效管理機制的明確要求，績效管理范圍將覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，評價結(jié)果也將作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、合理編制預(yù)算的重要依據(jù)[2]。《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見中期財政規(guī)劃》（[2015]3號）要求改進預(yù)算管理和控制方式，編制三年滾動預(yù)算，建立預(yù)算績效評價機制，重點推行項目庫建設(shè)，所有入庫項目都要求設(shè)置績效目標(biāo)并通過評審[1]。這對高校預(yù)算管理提出了新要求，將預(yù)算績效管理徹底嵌入了預(yù)算管理的環(huán)節(jié)中。同時，也為高校完善預(yù)算績效管理機制、掌握績效管理工具提供了契機。

隨著教育體制的不斷變革，高校財務(wù)管理水平的不斷提升，法規(guī)政策的不斷推進，高校預(yù)算績效管理迫在眉睫。目前高校的預(yù)算績效工作正逐步展開不斷推進，但還存在以下一系列問題。

（一）高校缺乏對績效的重視，對預(yù)算績效管理認(rèn)識不足

我國長期以來形成的傳統(tǒng)模式下的高校預(yù)算管理理念，往往存在重投入輕產(chǎn)出的問題，缺乏對效率和結(jié)果的重視，缺乏投入產(chǎn)出的效益觀念。在預(yù)算經(jīng)費安排上，缺乏對資金投入和產(chǎn)出合理性的考慮與關(guān)注。而且，現(xiàn)階段的高校預(yù)算管理工作，主要由財務(wù)部門完成，高校其他部門缺乏對預(yù)算績效管理的認(rèn)識與參與，也給預(yù)算績效管理工作的開展增加了一定的難度。

（二）高校戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算管理結(jié)合不緊密，績效目標(biāo)不明確

傳統(tǒng)的預(yù)算管理往往只著重考慮高校當(dāng)前的計劃任務(wù)，而忽視了高校總體戰(zhàn)略目標(biāo)以及各個部門的中長期發(fā)展目標(biāo)，沒有將資金分配與高校長期戰(zhàn)略目標(biāo)掛鉤，使得預(yù)算管理與高校戰(zhàn)略目標(biāo)的結(jié)合不夠緊密。此外，高校在編制預(yù)算和分配資金的過程中，由于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的多元性與特殊性，容易造成預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不明確的情況。在設(shè)定績效目標(biāo)時，缺乏對績效目標(biāo)合理性可行性的審核評判。在預(yù)算執(zhí)行過程中，缺乏對績效目標(biāo)的跟蹤問責(zé)，這就容易造成預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果偏離績效目標(biāo)。

（三）高校自身的績效評價考核體系不健全

目前我國高校對預(yù)算的執(zhí)行缺乏一個科學(xué)合理系統(tǒng)的監(jiān)督考評機制。在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督，監(jiān)督層面僅停留在資金進度和資金使用合規(guī)性上，對績效層面的監(jiān)督缺乏考量。在項目結(jié)束時，缺乏對預(yù)算執(zhí)行的追蹤問責(zé)，沒有采取有效的獎懲措施對預(yù)算執(zhí)行情況進行評價考核。績效評價的結(jié)果缺乏運用，沒有根據(jù)考核結(jié)果對下一階段的預(yù)算分配產(chǎn)生影響。

三、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系構(gòu)建

（一）樹立MBO戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想

管理學(xué)大師彼得德魯克提出的目標(biāo)管理理論（Management by objectives，簡稱MBO）是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的管理理論，其核心是強調(diào)企業(yè)管理層與下屬部門溝通協(xié)調(diào)共同制定出具體可行的目標(biāo)的過程，是一個將企業(yè)整體目標(biāo)分解到企業(yè)各個組織中的過程[3]。

建立一個以MBO戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)控的過程中，充分圍繞高校戰(zhàn)略目標(biāo)展開，將高校的戰(zhàn)略目標(biāo)、長期規(guī)劃和部門計劃有機結(jié)合，通過高校預(yù)算績效全過程的監(jiān)控，適時調(diào)整各項計劃，避免偏離高校戰(zhàn)略目標(biāo)。此外，以MBO為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理可以引導(dǎo)高校樹立效益觀念，在關(guān)注短期部門計劃的基礎(chǔ)上更加注重高校長期的發(fā)展戰(zhàn)略。預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)貫穿高校發(fā)展的各個階段，使預(yù)算績效目標(biāo)與高校戰(zhàn)略相適應(yīng)，推動高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，激勵高校資源的合理分配，逐步建立一個科學(xué)合理的管理體系。

（二）借鑒BSC平衡計分卡的框架維度細(xì)化績效目標(biāo)

RobertS.Kaplan和DavidP.Norton提出的平衡記分卡（Balanced Score Card，簡稱BSC）理念被廣泛運用于企業(yè)的戰(zhàn)略管理和績效管理中。BSC理論以企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)為中心，通過企業(yè)財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度將企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化分解，形成一套績效指標(biāo)評價體系，通過對指標(biāo)體系的跟蹤監(jiān)控評價，確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)得以順利貫徹執(zhí)行，既兼顧了財務(wù)與非財務(wù)的指標(biāo)，也考慮了短期與長遠(yuǎn)的目標(biāo)[4]。

我國高校與企業(yè)的區(qū)別主要在于高校的非營利性，以及高校所承擔(dān)的歷史使命與所肩負(fù)的社會責(zé)任。我國高校非盈利性的特點，決定了高校的收入來源主要是財政撥款和事業(yè)收入以及部分捐贈收入。BSC中的財務(wù)維度主要表現(xiàn)在對高校的籌資能力、償債能力、資金的執(zhí)行能力等方面的評價。高校所承擔(dān)的歷史使命，最為基本的職能是教育教學(xué)和科學(xué)研究，因此在BSC中的高校內(nèi)部運營維度下所涵蓋的是對高校人才培養(yǎng)水平和科學(xué)研究能力的評價。此外，高校未來長遠(yuǎn)的發(fā)展離不開辦學(xué)能力的提升、國際競爭力的增強、世界影響力的擴大等因素，故而高校BSC中的學(xué)習(xí)和成長維度所涵蓋的內(nèi)容大體可分為對學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、國際合作交流等方面的評價。對應(yīng)企業(yè)BSC中的顧客維度，高校的服務(wù)對象主要是師生和社會，因此在高校BSC中服務(wù)對象維度所涉及的主要是師生滿意度和社會服務(wù)能力等方面的評價。

（三）以KPI指標(biāo)作為可量化的重要指標(biāo)輔助衡量績效目標(biāo)

關(guān)鍵性指標(biāo)（Key Performance Indicator，簡稱KPI）是根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)所提煉出來的最具代表性的可衡量的指標(biāo)，是一種能將企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)量化分解的、具有操作性的量化工具，是企業(yè)進行績效管理、進行績效評價的基礎(chǔ)和依據(jù)。

以KPI為重要指標(biāo)衡量指標(biāo)的高校預(yù)算績效管理體系，要求我們所設(shè)定的績效指標(biāo)是在一定期限內(nèi)最能反映高校戰(zhàn)略目標(biāo)預(yù)期實現(xiàn)程度的指標(biāo)。在運用KPI選取績效指標(biāo)時，高校應(yīng)當(dāng)充分考慮自身目標(biāo)特性，按照重要性原則，選取指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的指標(biāo)。同時，指標(biāo)數(shù)量并非越多越好，應(yīng)當(dāng)提煉出具有關(guān)鍵性代表性的指標(biāo)，以提高績效評價質(zhì)量。

（四）以一流大學(xué)建設(shè)高校為例，構(gòu)建基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系

1.樹立MBO戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想

根據(jù)A校對外公布的《A校一流大學(xué)建設(shè)高校建設(shè)方案》，A校的總體目標(biāo)是：到本世紀(jì)中葉，高水平建成中國特色世界一流大學(xué)。具體戰(zhàn)略目標(biāo)分三步走：第一步是到2020年左右，學(xué)校主要辦學(xué)指標(biāo)和整體排名進入世界一流大學(xué)行列，部分優(yōu)勢學(xué)科進入世界一流前列；第二步是到2030年左右，學(xué)校躋身世界一流大學(xué)前列，高峰學(xué)科數(shù)量全國領(lǐng)先，更多學(xué)科進入世界一流前列，若干優(yōu)勢學(xué)科達到世界領(lǐng)先水平；第三步是到2050年左右，學(xué)校辦學(xué)聲譽獲得世界公認(rèn)，更多學(xué)科達到世界領(lǐng)先水平，整體實現(xiàn)建成世界頂尖大學(xué)的目標(biāo)。

在明確A校總體戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，我們可以將戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化分解為以下具有可操作性的目標(biāo)：建設(shè)一流學(xué)科，形成核心競爭優(yōu)勢；培養(yǎng)一流人才，樹立卓越教育品牌；創(chuàng)造一流成果，打造頂尖創(chuàng)新高地；作出一流貢獻，服務(wù)國家區(qū)域戰(zhàn)略；優(yōu)化一流布局，構(gòu)建開放辦學(xué)體系；完善一流治理，激發(fā)師生創(chuàng)造活力。

至此，本文所研究的基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系構(gòu)建的第一先決條件已經(jīng)成立，即樹立MBO戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想。

2.以A校所提出的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，借鑒BSC平衡計分卡的框架維度細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)形成績效目標(biāo)，以KPI指標(biāo)來輔助衡量預(yù)算績效目標(biāo)，建立基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系，見表1。

四、結(jié)語

本文闡述了高校戰(zhàn)略目標(biāo)與高校預(yù)算績效管理的關(guān)系、分析總結(jié)了高校預(yù)算管理的背景和現(xiàn)狀，通過引入戰(zhàn)略目標(biāo)思維，以高效戰(zhàn)略目標(biāo)為向?qū)ВY(jié)合平衡記分卡（BSC）的框架維度，以關(guān)鍵性指標(biāo)（KPI）為重要績效指標(biāo)，構(gòu)建了一個基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系。本文所構(gòu)建的基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理體系，有助于推動高校科學(xué)化、精細(xì)化編制預(yù)算，完善高校預(yù)算管理體系，對高校資源合理配置、提高財政資金使用效益、降低高校財務(wù)風(fēng)險、提升高校管理水平、為高校順利實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)保駕護航都具有極其重要的現(xiàn)實意義。

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