檢察機關提起民事公益訴訟的限制

王贊

摘 要 隨著我國經濟的不斷發展，許多侵害國家利益和社會公共利益的案件增多，在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，檢察機關可以作為提起民事公益訴訟的主體，向人民法院提起訴訟。但檢察機關在公共利益救濟體系中并不具有唯一性和優先性，因此其提起民事公益訴訟應當受到必要的限制。本文從檢察機關提起民事公益訴訟的路徑限制和程序限制兩方面進行了簡要探討。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 救濟體系

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.162

公益訴訟是以保護國家和社會公共利益為基本價值的訴訟形式。檢察機關作為法律監督機關擁有充分的法律手段和權威的主體地位，檢察權天然地體現了國家和社會公共利益的要求，因此，由檢察機關直接提起公益訴訟的思路已經得到理論界的普遍認可，并且在檢察工作中得到日益廣泛的實踐。檢察機關具有參與民事公益訴訟的實踐意義和制度空間，但其在公共利益救濟體系中并不具有唯一性和優先性，檢察機關提起民事公益訴訟應當受到必要的限制。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的路徑限制

我國現行民事訴訟法并沒有對于檢察機關提起民事公益訴訟進行明確的授權，并且檢察機關提起民事公益訴訟的可行性并不能推演出其優先于其他救濟方式的必然邏輯。檢察機關提起民事公益訴訟應當遵循必要條件，以保障其制度功能和效率。

（一）檢察機關提起民事公益訴訟與其他保護路徑的銜接

在現行立法中，檢察機關是刑事犯罪領域中公共利益的直接代表，在刑事犯罪領域之外，檢察機關是公共利益的次級代表，對公共利益直接代表者行使監督職能。由檢察機關直接提起公益訴訟，將突破現行法律所規定的由相應管理機關維護公共利益的體制，造成權力體系的混亂。因此，在民事公益訴訟領域，檢察機關應當與行政機關等公共利益的直接代表者在保護公共利益方面形成職能銜接，而不是越過直接代表者提起民事公益訴訟。具體而言，在公共利益受到損害時，檢察機關作為監督主體應當首先選擇督促公共利益的直接代表者通過行政執法或者提起訴訟等方式進行救濟。

（二）檢察機關提起民事公益訴訟的必要條件

第一，危害行為和損害結果應當危及不特定多數人的利益。在民事公益訴訟的語境中，該不特定多數人是能夠成為訴訟當事人的自然人、法人和組織，而不是特定法人和組織所代表的不特定多數人，如存在訴訟意義上的特定受害人，即使該訴訟結果能發展為公共利益，也應當由該特定的主體尋求訴訟。如國有企業經濟糾紛可能造成國有資產流失，國有企業具有尋求訴訟程序維護國有資產安全的權利和義務，代表公共利益的國有企業在訴訟程序中的主體地位是確定的，因此能夠在私益訴訟的制度框架內尋求救濟。環境污染案件往往也存在特定的私益受害人，但私益之外一般還有空氣、水源、海域等為不確定主體所享受的權利載體受到損害，這種情況下才有檢察機關提起民事訴訟的實踐基礎。

第二，現行行政執法模式和私益訴訟模式不能實現公共利益的有效救濟。檢察機關作為民事公共利益的次級代表，其重心在于對現行行政執法模式和私益訴訟模式的銜接和補充，檢察機關只有在窮盡現有行政執法模式和私益訴訟模式的情況下方可提起民事公益訴訟。被納入國家行政管理視野的公共利益受到損害時，行政執法權應當成為優先適用的救濟路徑。對行政執法機關的不作為行為，檢察機關可以尋求檢察建議乃至瀆職檢察等充分有效的監督手段，因此行政不作為顯然不屬于窮盡行政執法權的情形，檢察機關不應直接提起民事公益訴訟。實踐中，損害公共利益的行為并非都是以違法行為的方式發生，如基于行政管理標準的不科學，達標排放也可能造成水污染事件，在該種情形中即不存在啟動行政執法權的依據，公共利益無法在行政管理框架內實現救濟。此外，行政執法權配置的重心是實現社會管理而非權利救濟，因此其執法標準也未必能夠與公共利益的維護需求相匹配，如在一些重大環境污染案件中，行政機關的懲罰措施往往遠不能彌補案件所造成的環境損害。檢察機關可以通過民事公益訴訟形成對于行政執法權的有效補充。在存在特定的私益受害者的情形中，私益訴訟的目的未必能夠達到保護公共利益的要求，對于私益訴訟所不能涵蓋的公共利益救濟內容，也可以由檢察機關提起民事公益訴訟。

第三，沒有其他的主體先行提起民事公益訴訟。檢察機關的法律監督職能是其參與民事公益訴訟的基本依據，因此，檢察機關提起民事公益訴訟也應當遵循其理性監督、事后監督的基本價值。公共利益這一概念的開放性不僅表現在其權利內容，也表現在其權利主體，因此在窮盡其他救濟手段而尋求民事公益訴訟程序時，檢察機關顯然不是唯一的路徑選擇。實踐中社會團體和公民個人都可能成為民事公益訴訟的啟動者，而當前民事訴訟制度框架內，檢察機關作為法律監督機關是最后的救濟途徑，因此在提起民事公益訴訟的主體問題上也應當作為最后的選擇。當然，在諸如涉及反壟斷、消費者維權、社會弱勢群體權利受損等案件形式中，其他主體在提起民事公益訴訟時可能在經濟地位和訴訟能力上處于嚴重的弱勢地位。筆者認為檢察機關可以通過支持起訴的方式彌補其他主體參與民事公益訴訟的不足，而不是取代其他主體已經獲得的民事公益訴訟主體地位。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的程序限制

提起民事公益訴訟的檢察機關并非實體意義上的當事人，其是通過一種程序選擇在傳統民事訴訟模式不能有效救濟公共利益時做的補充和矯正，保護公共利益的內涵仍然是在傳統的私益訴訟制度框架內進行的。筆者認為應當在民事公益訴訟中對履行法律監督職能的檢察機關進行必要的限制，以保障基本的程序公正。

（一）檢察機關的去職能化

民事公益訴訟仍是以傳統民事訴訟為程序載體，毫無疑問應當遵循法院居中裁判、當事人平等對抗的基本訴訟結構，這是程序公正的最低要求。有觀點認為檢察機關所享有的法律監督權能是其作為公益訴訟民事訴訟原告的天然優勢，但是，筆者認為，民事訴訟中平等對抗的基本結構并未給檢察機關法律監督權能的介入留下充分的空間，檢察機關作為原告啟動民事公益訴訟，應當將參與程序的權利與法律監督的權力區別開來，在角色定位上去職權化，以其作為當事人的程序意義為重心。具體而言，檢察機關的法律監督權能包括調查權、調卷權、列席審委會等內容，而這些權能是被告不具有的。為了維護雙方當事人平等的訴訟地位，檢察機關在訴訟過程中應當限制享有上述具有監督屬性的權能，或者按照訴訟法律相關規定在特定階段與被告享有相同的權利內容。檢察機關法律監督地位應當體現為對法院審判活動的監督，其作為程序意義上的當事人不應當享有比公益訴訟的被告人優越的訴訟地位。

（二）對檢察機關抗訴權的限制

抗訴是檢察機關對民事審判活動進行法律監督的重要手段，基于檢察機關在傳統民事訴訟的制度框架內運行，因此檢察機關在其提起的民事公益訴訟中仍然享有抗訴的權力，這就發生了檢察機關作為訴訟參與者和法律監督者的角色沖突。檢察機關作為程序意義上的當事人，不應當享有高于其他當事人的訴訟地位，這是維護民事訴訟中平等對抗基本架構的基本要求。上訴是當事人在民事審判過程中普遍采用的權利救濟方式，檢察機關作為民事公益訴訟原告對上訴程序的選擇，體現了對于審判權的尊重。如果檢察機關在其提起的民事公益訴訟中敗訴，應當限制檢察機關直接以抗訴方式進行救濟。檢察機關在民事訴訟領域行使抗訴權應當遵循有限監督、理性監督、事后監督的原則，民事公益訴訟領域的抗訴也應當遵循上述原則。檢察機關應當以平等的地位參與民事審判活動，在敗訴的情況下應當首先選擇民事訴訟程序賦予的上訴途徑進行救濟。只有窮盡民事訴訟程序賦予當事人的權利救濟途徑后，檢察機關才能夠按照民事抗訴條件啟動法律監督程序，決定是否對于公益訴訟的審判結果進行抗訴。

參考文獻：

[1]呂忠梅.環境公益訴訟辨析.法商研究.2008（6）.