在法治下推進改革 在改革中完善法治

崔文華

摘 要 在法治下推進改革，在改革中完善法治，體現了法治與改革的內在統一性，是新形勢下推進法治與改革的正確路徑。要實現這一路徑，首先在思想上要養成改革決策的合法性思維，樹立在法治下而不是在法律下推進改革的思想，確立法律的立改廢釋就是變法或改革的思想;其次在實踐中要建立改革決策的合法性審查機制，實現立法與改革決策相銜接，完善立法授權改革工作機制，發揮地方立法先行先試的作用。

關鍵詞 法治 改革 法治思維 法治方式

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.125

“在法治下推進改革，在改革中完善法治”，是新形勢下推進改革和法治的正確路徑。“全面深化改革”與“全面依法治國”如車之兩輪，鳥之兩翼，共同推動經濟社會不斷向前發展，推動全面建成小康社會戰略目標的實現。

一、在法治下推進改革，在改革中完善法治的必要性

法治與改革本質上都體現了社會的公平正義和人類的進步，是完全統一的。二者你中有我、我中有你，相互交織，相互促進。

（一）堅持在法治下推進改革，才能保障改革有序進行

當前只能堅持在法治之下的改革，不可能拋開法治搞改革。自1978年黨的十一屆三中全會確立“改革”的基本方針后，中國就進入了一個改革的時期。十八大以前的30多年的改革基本奉行的是“先實踐探索后立法”的發展模式，如安徽鳳陽小崗村首先實行包產到戶，結果極大地調動了農民的積極性，后來促成農村土地承包法的出臺。但實踐表明，在全面推進依法治國的今天這種模式不可持續。首先，當前與我國經濟社會發展相適應的社會主義法律體系已經形成，為我們在經濟社會發展中更多的運用法律手段提供了法律依據，我們應該適應這種形勢的需要，更多的運用法律手段治國理政。其次，我國已進入改革的深水區，面臨的各種矛盾、風險之多前所未有，需要法治的頂層設計，以保障改革的有序推進。

我國在改革初期也有一些不突破法律的成功實踐值得借鑒。如：1982年憲法規定禁止一切形式的土地流轉，但改革以后土地要進入市場，就制定了《中外合作經營企業法》。還有1979年的《中外合資經營企業法》、1980年的《個人所得稅法》等，都是立法先行引領改革的例子，既改革創新，又不突破法律。通過立法的引領作用，用法治的利劍為改革披荊斬棘、掃除障礙，把立法決策和改革決策高度統一起來。

（二）堅持在改革中完善法治，才能實現良法善治

中國特色社會主義法律體系雖然已經形成，但并非盡善盡美，還需要根據經濟社會發展的新形勢不斷修改完善。黨的十九大報告提出：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性。” 這是繼十八大明確提出通過改革不斷完善制度的任務后，十九大又進一步重申通過改革完善制度、完善法治的重要性。在黨的十八屆三中全會、黨的十八屆四中全會部署了幾百項改革任務的基礎上，十九大后，中央、各地方又部署了一大批力度更大、要求更高、舉措更實的改革任務。很多改革會突破現行法律的規定，這必將涉及法律的立、改、廢、釋，必將促進法律的調整完善，使作為上層建筑的法治不斷適應不斷變化的社會現實需要，實現良法善治。

2018年憲法的修改就是把黨的重大理論創新成果載入國家根本法，在總體上保持憲法的連續性、穩定性、權威性的基礎上推動憲法與時俱進，完善發展。比如設立國家憲法日，這在2014年就明確了，到目前為止已經開展了四個國家憲法日。再比如2015年全國人大常委會作出決定實行憲法宣誓制度，這個內容就寫到了這次憲法修正案中。把對實踐證明比較成熟的改革措施及時上升為法律法規，以改革促進法治的發展完善。

二、在法治下推進改革，在改革中完善法治的思想要求

長期以來，我國的改革大多是政策驅動型的，很多的改革是沒有法律依據的，不少改革是在政策的驅動下，打著“良性違法”的旗號違反法律的明確規定進行的。但隨著改革的深入推進，社會形勢呼喚法治在改革中發揮更大的作用，要求切實轉變思想觀念，善于運用法治思維和法治方式全面深化改革。

（一）養成改革決策的合法性思維

近些年來，我國在國家治理過程中對法治越來越重視，特別是從中央來看，在重大改革決策的過程中，都非常重視法治思維和法治方式的運用。但是從地方來看，對于法治還沒有上升到意識形態的高度，還沒有養成改革決策的合法性思維，很多地方的不少改革決策還缺少合法性。到目前為止，雖然各地陸續出臺了重大行政決策程序規定，2017年6月國務院《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見。這些規定和條例里面都規定了“合法性審查”這一程序，但實踐中執行情況并不容樂觀。

（二）樹立在法治下而不是在法律下推進改革的思想

法律制定后即具有穩定性，而社會是瞬息萬變的，這就會導致法律滯后于經濟社會發展的情況，很多改革涉及的現存的法律是存在一些問題的法律。而改革即創新，所以要用現行的法律指導改革實踐，幾乎是行不通的。但又不能因為沒有法律依據就停滯改革，這就需要樹立在法治下推進改革的思想。在法治下推進改革主要指運用法治思維和法治方式，包括法律解釋、論證、推理等法律方法進行改革。

（三）確立法律的立改廢釋就是變法或改革的思想

改革與修法本來是指同一個過程，如古代的王安石變法、商鞅變法等，都是把改革措施演化成法律制度，改革即變法。但兩者卻屬于不同的話語體系。作為政治話語的改革與作為法律話語的修法，在不同的語境中使用這兩個詞語有不同的意義。實踐中，往往把改革與修法當作兩件孤立的事情來做，沒有把他們看作是一個事情的兩個面，所以兩者往往會出現脫節的現象。很多時候把法律修改僅僅當成立法的一種方法，學界主要從法律技術的角度研究法律修改，沒有把它和改革事業聯系起來研究，以至于在全面推進依法治國的今天，還不清楚改革其實就是變法。

三、在法治下推進改革，在改革中完善法治的實踐建議

基于法治與改革的內在統一性，必然要求運用法治思維和法治方式全面深化改革。運用法治思維和法治方式推進改革是實現在法治下推進改革，在改革中完善法治的有效方法。

（一）建立改革決策的合法性審查機制

合法性審查即檢驗具體的改革決策在實施上是否符合法定程序，在內容上是否符合法律規定。堅持法治與改革相統一需要用法治方式凝聚改革共識，對各項改革決策進行合法性審查。須特別注意的是，“改革的權力和改革權力的運作必須受法律的約束。……因為任何權力，即使是改革的權力，如果沒有制約，都必然導致濫用” 。借鑒重大行政決策合法性審查機制的做法，改革前要對改革決策進行法律論證，如改革所涉及的法律是不是存在問題，哪些法律需要立改廢，要列出一個清單來。針對不同的情況，該立的法律盡快立出來，該廢止的法律廢止，該修改的修改，沒有法律依據，制定條件又不成熟的，按照法定程序作出授權，確保重大改革于法有據，有序進行。

（二）實現立法與改革決策相銜接

黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的根據。黨的十八屆四中全會決定明確指出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要” ，在研究改革方案和改革措施時，同步考慮設計立法問題，及時提出立法建議。首先，抓好黨中央、各級黨委確定的重點立法項目。把黨中央確定的工作要點及提出的立法項目，作為全國人大常委會立法工作重點。地方人大常委會根據地方黨委的重大決策部署，確立立法重點。其次，及時調整本屆人大常委會立法規劃。貫徹黨的十八大、十八大各中全會、十九大、十九屆三中全會精神，根據新形勢新任務，對本屆人大常委會制定的五年立法規劃作出必要的調整，年度立法計劃要與五年立法規劃相銜接。立法工作緊扣中央和地方的工作重點，堅持立法先行，充分發揮立法的引領和推動作用。

（三）完善立法授權改革工作機制

全國人大常委會針對改革條件不成熟、與現行法律規定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，按照法定程序作出授權決定。授權試點地區根據授權先行先試，將成功的試點經驗及時通過法定程序上升為法律，依法確認改革成果，這樣也促進了法治的發展完善，實踐證明這種方式是有效的。到目前為止，全國人大常委會已經作出授權決定20多項，通過立法授權改革的工作機制越來越成熟。相對全國人大常委會授權立法的不斷完善，地方人大常委會授權暫時調整地方性法規適用的立法是地方立法新突破，對此各地的具體立法規定也不盡一致。對地方人大常委會是否有權暫時調整地方性法規的適用，龐凌認為，“地方立法理念的轉變或許更能從根本上解決改革發展與法律法規形式安定和權威間可能的緊張關系” 。

（四）發揮地方立法先行先試的作用

很多改革實踐是從地方最先開始的，對于國家立法條件不成熟而地方立法條件具備的，有立法權的地方人大常委會堅持在科學論證的前提下敢于先行先試，開展創設性立法，及時將比較成熟的改革實踐上升為法律，為本地方經濟社會發展提供依據，同時也為國家立法創造條件、積累經驗。2015年山東省通過的《山東省土地整治條例》，規定“土地整治形成的補充耕地指標和建設用地指標，可以在全省范圍內有償調劑使用。指標有償調劑使用的收益應當專項用于土地整治”，為在省域范圍內積極探索耕地占補平衡以及市場化運作提供了法律依據，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）肯定了這一做法，為國家立法積累了有益經驗。

注釋：

習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告.人民出版社.2017.21.

姜明安.改革、法治與國家治理現代化.中共中央黨校學報.2014（4）.

中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定.http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125-2.html.

龐凌.地方人大無權暫時、懸置停止地方性法規的適用.法學.2017（6）.