清水河古村改造“一波三折”

今年5月，財政部公布了《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，共有84個項目調出示范項目名單，內蒙古自治區呼和浩特市清水河縣城關鎮北坡古村落改造、修繕、保護綜合項目（下文稱“北坡改造項目”）就是其中之一。

該項目緣何被調出？按照財政部公布的文件顯示，北坡改造項目調出示范項目的原因是“尚未落地”。可是，早在2016年就被納入第三批財政部示范項目的北坡改造項目，為何至今沒能落地？

項目主體單位清水河縣城關鎮人民政府副鎮長云霞在接受《民生周刊》記者采訪時表示，該項目此前進行過兩輪公開招標，但是由于投標企業數量未達到法定要求的三家及以上，所以均以流標告終。

難道是項目得不到企業的青睞？采訪中，云霞否認了項目沒有吸引力的說法，也對調出示范項目的結果表示遺憾。

云霞直言，由于對PPP模式不甚了解，城關鎮政府當初并無向上申報PPP項目及財政部示范項目的本意。被納入示范項目，云霞覺得很幸運，但是對于尚未落地的PPP項目，她至今都覺得自己沒弄明白，需要學習的東西還有很多。

貧困縣搭上旅游發展快車

清水河縣是呼和浩特市最南邊的一個貧困縣，戶籍人口14.7萬人，其中農業人口12.3萬人，屬典型的黃土高原丘陵溝壑區，與山西接壤。雖然南依長城，西瀕黃河，境內礦產資源豐富，但由于自然環境惡劣和產業結構不合理等復雜因素，清水河縣的經濟發展始終較為緩慢。

2015年，清水河縣城關鎮被住建部、國家旅游局命名為全國特色景觀旅游名鎮。于是，發展旅游產業就被當地政府愈加重視。據云霞介紹，在2015年底，清水河縣首次提出“人居環境整治工程”，其中就包括北坡改造項目。一份由鎮政府提供的資料里載明，“北坡改造項目是2015年12月經縣委、縣政府同意，由城關鎮人民政府具體組織實施的創建‘全國特色景觀旅游名鎮的配套工程。”

在北坡改造項目的重點區域古城坡村，記者看到山坡上分布著大大小小、形式多樣的窯洞，個別窯洞已有百年歷史，窯洞大多就地取材依山而建，東西成排，高低錯落。但是在一些當地人眼里，古城坡村遠遠算不上是一個擁有特色的旅游景點，只是一個普通的村子，他們甚至對項目所提到的“北坡古村落”的說法都沒有聽過。有受訪者表示，不管怎樣，村里的居住環境確實需要改善。

早些年，清水河縣委、縣政府就已經明確了北坡改造項目的規劃理念：“項目重點圍繞‘挖掘民居文化、打造窯洞特色、傳承民風民俗、留住鄉愁鄉韻這一思路，遵循‘重點保護、普遍修繕、適度改造、合理利用、局部拆除的原則，從建筑使用者的需求出發，改善人居環境，整合村容村貌，使窯洞建筑成為古村落傳統文化內涵與地方特色的傳承與延續。”

首次嘗試PPP

隨著程序向前推進，2016年4月，北坡改造項目由相關部門批準立項。沒過多久，這個原本無意與PPP模式產生“瓜葛”的項目，竟然被財政部評為PPP入庫示范項目。

事實上，盡管PPP模式在2016年之前就在全國范圍內“火”起來了，但是該模式在內蒙古的推廣速度較南方慢許多。云霞分析，其中既有區域經濟發展差距較大的因素，亦有地方對新事物的認識和接受能力不同的原因。云霞說她在2014、2015年時對PPP模式毫無概念，直到2016年才知道大概。

需要強調的是，云霞表示城關鎮政府當初并無采取PPP模式建設北坡改造項目的打算，她不清楚該項目究竟是如何被確定采用PPP模式的。她認為有可能是隨著PPP模式在自治區被“炒熱”，當地財政部門在收集、梳理縣里眾多項目資料時，很自然地就把該項目納入到PPP項目數據庫里了。“于是，財政局后期又順其自然地進行了一系列上報程序，也很幸運成為國家示范項目。”

據了解，被調出財政部示范項目之前，北坡改造項目是清水河縣唯一的財政部PPP入庫項目。一位參加了第三批財政部示范項目評審工作的人士告訴《民生周刊》記者，財政部對申報項目沒有限制，每個行業都可以報名，只是在后期評審中，會傾向民生類項目，會考慮項目的意義和價值，再最終評分。云霞聽說北坡改造項目的評分很高，“好像評了80多分。”城關鎮政府一位工作人員說：“我覺得這種（PPP）模式很好，國家在推，我們也愿意嘗試。社會資本拿一些錢，政府出一些資本，然后兩家成立一個公司，通過融資，再由企業運營20年，最后還給政府。這多好啊！對社會資本來說改變了之前的BT模式，肯定是好，對政府來說是很合算的，相當于貸款買了個房子。”

社會資本挑肥揀瘦

就在北坡改造項目確定采取PPP模式并被納入示范項目之后，項目建設就從傳統模式轉換到了PPP模式的車道上。

城關鎮政府聘請的項目咨詢公司負責人告訴《民生周刊》記者，傳統建設模式大概就是政府購買服務的形式，但是考慮到政府沒有錢，政府就決定采取PPP模式。“該項目計劃總投資為5億多元，其中政府需要拿出2600萬元的存量。”這也使得坊間產生一種質疑的聲音，認為當地政府采取PPP模式進行北坡改造實質上是一種投機行為，就是將農村的基礎設施改造以發展旅游的名義進行商業運作，如果資本企業愿意投資建設，政府就省了錢。

云霞否認了投機一說，她表示北坡改造項目涉及老百姓的切身利益，在使老百姓生活環境改善的同時還能增加他們的收入。“比如，我們希望在發展民宿的基礎上，來宣傳當地的窯洞和飲食文化。”

但是從目前已經被調出示范項目的結果來看，這個項目在清水河縣似乎進行得并不順利。此前兩次招標，均告流標。對于流標原因，咨詢公司解釋為方案不夠完善，結合當前的市場環境，方案已做出相應的調整。咨詢公司強調，招標之前，他們曾做過市場測試，拿著方案找過社會資本，向其詢問合理利潤率、融資成本等細節，“它們表示可以接受，但是等到實際報價環節，它們還是沒有投標。”

一位熟悉資本運作的人士告訴記者，這里面既包括社會資本的言而無信，還能看出社會資本在PPP項目的選擇上過于挑肥揀瘦。雖然北坡改造項目被調出示范項目，但是當地依然決定繼續積極嘗試PPP的模式，“企業在選項目，我們也在選企業。”云霞說，由于該項目結合了文化旅游與生態保護，對運營商的運營能力要求比較高，所以政府選擇的空間不大。“但是，民生項目必須要挑剔一些，一定要保證項目的規范和健康。”