PPP“風暴”反射弧

鄭旭

“我們不是業務部門，無法直接回答您提的這幾個問題，但您可以發個采訪提綱過來……”

這是今年5月的一天上午，在某縣級市市委辦公樓一間簡陋且擁擠的辦公室里，外宣辦主任軒華（化名）一邊接聽一家媒體的來電，一邊在百度上搜索著與這家媒體有關的信息。

“這幾天已經有好幾撥媒體朋友來電話問這個事情了。我們這個項目到底怎么了？”面對《民生周刊》記者，軒華擔心地問。

事實上，就在記者與軒華見面的十幾天前，財政部公布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（下稱“54號文”），對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，并公布了“問題”項目名單及其處置結果。

作為“問題”項目之一，因為“運作不規范，未按規定開展財政承受能力論證”，軒華所在的地方政府財政部門，被要求對該市總投資額超過10億元的一個PPP項目“限期整改”。

PPP即政府和社會資本合作，它是公共基礎設施中的一種項目運作模式，主要適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。在2013年底召開全國財政工作會議上，這種模式得到支持、鼓勵并提出在各地推廣，但各地并未有明顯的“條件反射”。于是從2014年起，財政部每年都會推出一批PPP示范項目。

示范項目是對PPP項目參與各方的一次考試，借此可以了解PPP項目的實踐情況，發現其中的問題，查漏補缺，同時以期發揮榜樣帶動作用。

截至2017年底，財政部共公布了3批、累計697個示范項目，涉及投資額1.5萬億元。而納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫的項目則超過7000個，投資規模超過10萬億，覆蓋了全國30個省份，包括了市政、交通、環保、水利、農業、旅游、養老、教育、文化、體育等18個行業領域。

從“不屑一顧”到“燥熱追捧”，地方政府對于PPP態度的變化，更多源自財政收支矛盾的壓力。壓力加劇，利用PPP變相融資、違規舉債就會在個別地方“成癮”，部分區域政府隱性債務風險“紅色尾燈”越閃越急……

直至PPP“風暴”驟起、戒癮防險的“清火”政策風口洞開，很多地方開始意識到：今后，恐怕難以再將PPP作為融資新手段、新渠道、新平臺了。

“92號文”橫刀立馬

如前文所述，雖然過去4年是PPP成長期，但暴露出來的問題也很多。

2017年全國兩會閉幕之后，在一次小范圍的專題研討會上，與會專家開門見山地指出，PPP的初衷是提高公益項目的運營效率，強調運營環節，可是有些地方只是將其視為融資途徑，大量推出政府付費類項目，重引資輕運營，缺乏清晰合理的盈利模式和運營管理標準，政府回購、明股實債等變相融資問題突出。

“特別是在一些建設周期長、資金需求大的基礎設施領域，有不少地方都是以穿行PPP這條‘水下快速通道的方式來解錢緊之困。”專家強調說。

究其原因，有觀點認為，隨著新預算法實施，傳統的地方融資平臺被剝離政府融資功能，導致PPP模式日益成為政府債券之外重要的舉債通道。

根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報披露的情況，如果按回報機制來進行統計，在管理庫的項目總數當中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費項目，如果算上政府市場混合付費的“可行性缺口補助類”項目，占比達到近80%，而且從2016年以來這一比例呈逐季提升之勢；而如果按管理庫項目的投資額來統計，政府付費項目和可行性缺口補助類項目的占比則已經超過了80%，其占比同樣也是逐季上升。

2017年11月，財政部金融司負責人公開表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

“一場決定PPP市場未來走向的‘風暴已經形成，即將抵近……”財政部負責人話音剛落，有財經自媒體人便在自己的微信朋友圈里發表了“預言”。

一語成讖，風暴驟起。

當月，為進一步規范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱“92號文”），

《民生周刊》記者梳理發現，“92號文”提出了“存量項目優先、政府付費類項目審慎開展”的入庫原則，并對“內容或條件違背PPP模式本質的項目不得入庫或應退庫”進行了明確。同時，要求“前期程序不合規、不到位的項目不應入庫或將退庫”。

有專家指出：“‘92號文以橫刀立馬之勢公布，提出了PPP項目入庫和退庫的‘負面清單，掀起的是一場集中清理PPP項目的‘風暴，表明了國家層面對不符合規范的PPP項目進行集中清退的堅決態度。”

“54號文”毫不留情

事實上，這場“風暴”并未因2017年的結束而終結，而是一直持續到了2018年的3月。

根據財政部PPP中心公布的PPP清理結果顯示，截至2018年3月末，財政部綜合信息平臺已累計清理管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。

這意味著，在財政部綜合信息平臺的項目中，已有約14%的PPP項目被清理，清減投資額則占總投資額比重接近10%。

除了上述1.2萬億元PPP項目被直接清理出庫外，財政部對已經分三個批次公布、意在發揮榜樣作用的示范項目也毫不留情。

前文有表，今年5月，財政部通過“54號文”，對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，并公布了“問題”項目名單及其處置結果。其中，30個項目調出示范項目名單、清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫；54個項目調出示范項目名單、仍保留在全國PPP項目庫中；89個項目需在6月底前完成整改。所涉及的“問題”項目總投資為6703億元。

此外，《民生周刊》記者注意到，此次涉及的173個“問題”項目，有半數以上是財政部在2016年公布的第三批示范項目，且多為環保、教育、醫療、城鎮開發等等和民生相關的行業領域。

不僅如此，記者還發現，這些“問題”項目的社會資本方以中央和地方國有企業為主，民營企業作為社會資本方與政府合作的項目寥寥無幾。

以軒華所在地方政府為例，涉及的“問題”項目屬第三批示范項目，行業領域為“城鎮開發”，其社會資本方為一家國內企業排名前60位的央企。

一位不愿具名的咨詢服務機構負責人認為：“如果這些有問題的項目不被清理，那么因PPP模式帶來的地方債務風險隱患將更大。”

第四批示范項目已在路上

就在PPP清理“風暴”產生一系列連鎖效應之后，今年4月初，財政部公布了第四批PPP示范項目。

“和前三批示范項目相比，這批示范項目更加強調項目的質量和操作規范，入選條件更為嚴格。下一步，在規范中引領PPP穩步發展將成為趨勢。”一位項目評審專家表示。

據了解，第四批示范項目共396個，涉及投資額達7588億元，農業以及旅游、教育、文化、體育、養老等民生相關的行業領域項目共91個、投資額達861億元，占比分別為23%和11.3%，與第三批相比分別提高了5.3和4.6個百分點。

值得一提的是，第四批示范項目中民營企業參與項目達143個、投資額達2429億元，落地項目民營企業參與率高于前三批。

此外，業內人士普遍認為，第四批的入選條件更為嚴格。入選項目要求項目規劃立項、用地審批等前期手續完備，通過物有所值評價和財政承受能力論證，并與行業政策導向保持一致，強調項目的質量和操作的規范。

財政部金融司負責人表示，下一步，財政部將強化項目動態監管，開展示范項目資本金回頭看，確保項目資本金按時足額到位，堅決防止小股大債疊加杠桿堆積風險。