基于產業安全度模型的汽車產業合資股比政策調整影響評估及策略建議

劉宗巍，陳康達，郝 瀚，趙福全

（1.清華大學 汽車產業與技術戰略研究院，北京 100084；2.清華大學 汽車安全與節能國家重點實驗室，北京 100084）

當前，全球新一輪科技革命引發的產業變革期和我國建設制造強國的關鍵攻關期形成歷史性交匯，為我國重點產業發展帶來了前所未有的機遇與挑戰。而汽車產業規模大、帶動效應強、涉及領域多、影響范圍廣，資金、技術、人才高度密集，既是國民經濟中的重要支柱型產業，又是“中國制造2025”的載體、龍頭和抓手，國家“創新驅動發展戰略”的核心產業，更是“一帶一路”倡議潛在的重大突破口[1-3]。近年來，伴隨著汽車產業的快速發展，汽車產業安全對于我國經濟整體安全的影響不斷增大，業已成為其最重要的組成部分之一。與此同時，在全球制造業正在發生深刻重構的新形勢下，汽車產業安全的內涵及相關要素也發生了新的變化。

另一方面，自我國加入WTO以來，汽車產業的開放程度日益加深，面臨的國際競爭日益激烈，而外部要求進一步開放的壓力也日益凸顯。2016年發布的《汽車產業中長期發展規劃》也明確提出要完善內外資投資管理制度，有序放開合資企業股比限制[4]。顯然，進一步放開合資股比限制，必須以確保我國汽車產業安全為前提。也就是說，汽車產業合資股比政策的調整，即是否放開在華整車企業合資股比限制，以及何時放開限制，成為事關中國汽車強國建設進程的關鍵問題之一。為此，從產業安全角度出發，系統、綜合地量化評估合資股比政策調整帶來的影響，并由此提出相應的策略建議，具有極強的必要性和緊迫性。

關于產業安全理論，國內外已有大量研究，最早可以追溯到重農主義及18世紀的貿易保護主義，主要是從國家經濟安全的角度，提出了保護幼稚產業、貿易保護主義等思想和理論，并結合時代發展產生了大量研究成果[5]。國內何維達、李孟剛、朱建民等學者則以中國經濟環境為背景，建立了多種產業安全評價指標體系，從不同角度評價了我國產業整體或某個產業的安全狀況[5-9]。在汽車產業安全研究方面，國內外顯示出較大差異。國外研究大多以戰略性產業整體視角進行分析，針對性討論汽車產業安全的研究較少。其中Robert W.Crandall和John D.Graham研究了美國燃油經濟性法規對汽車產業安全的影響，并得出美國燃油經濟性法規會促進節能技術的快速發展及技術成本的降低，有助于提高美國汽車產業安全[10]。Eric Harwit論述了中國汽車生產制造體系的薄弱，并研究了WTO對中國汽車工業的潛在影響[11]。國內對于汽車產業安全的研究也較豐富，朱鐘棣、胡衛國、潘建亮、王璐寧等從中國汽車產業政策角度，分析了加入WTO后我國汽車產業的安全狀況，并提出了維護汽車產業安全的相應政策建議[12-15]。衛教善對我國汽車產業安全的具體特征及影響因素進行了分析，并提出了改善我國汽車產業安全狀況的政策建議[16]。何維達等構建了汽車產業安全評價指標體系，運用灰色關聯模型和數據包絡分析對我國2001～2010年間的汽車產業安全度進行了測算[17-18]，并從總體上對我國加入世界貿易組織之后的汽車產業安全狀況進行了評價[19]。但這些研究或局限于從單一角度研究汽車產業安全，或局限于理論分析，少數研究雖然從定量分析角度建立了汽車產業安全評價指標體系，但由于年代久遠，產業安全及其相關要素也發生了變化，使既有的指標體系和結論往往不再適用于當前情況。

有鑒于此，本文綜合運用定性與定量分析、案例與理論研究等方法，在分析了汽車產業對外開放典型案例的基礎上，建立了包括控制力、競爭力和關聯安全在內的汽車產業安全評價指標模型，基于整車合資股比限制政策調整的不同情景分析，獲得了量化評估結果，并由此提出了確保汽車產業安全的合資股比政策調整策略建議。

1 國內外典型案例研究

當前，除整車合資保留一定產業政策限制外，中國汽車產業的對外開放程度已經很高。政策進一步調整主要是指是否放開整車合資股比限制及合資伙伴數量限制，需要指出的是，合資股比限制與伙伴數量限制互為充要條件，兩者存在聯動關系。從長期影響來看，其中任何一條政策的放開，都意味著另一條也將失去原有的意義，必須將兩者作為一個整體予以評估，因此在本研究中統一稱為“合資股比限制放開”。產業政策改變的影響是復雜而多方位的，對其實際效果和作用時間的判斷并不容易，但是中外汽車產業有很多歷史經驗可供借鑒。為此，在進行建模量化評估之前，先對國內外汽車產業開放對產業安全影響的典型案例進行剖析與解讀。

1.1 中國汽車零部件產業案例研究

由于技術壁壘相比整車而言較小，且領域廣泛，中國汽車零部件產業初期的發展曾有相當不錯的開局，勢頭遠比整車更佳。1994～2004年之間，國家陸續出臺了一系列政策（圖1），逐步放開了汽車零部件產業的股比限制，甚至鼓勵外資進入，成為中國汽車零部件產業發展的轉折點。

圖1 中國汽車零部件產業政策發展

在此之前，外方只能將技術和產品引入與中方的合資企業，中方在這一過程中也收獲頗豐，并有了絕佳的直接學習機會。然而，股比限制放開后，外方開始設立新的獨資企業或控股合資企業，逐漸停止向原有合資企業輸送新技術和新產品，這樣原有合資企業步步衰敗，新的外方獨資企業及控股企業則蒸蒸日上。當然，這是一個此消彼長的漸進轉變過程，由于外企發力不均，本土企業實力也各不相同，作為個例逆勢上揚的中資零部件企業并非不存在，但總體趨勢不容置疑，尚處于發展階段的中資零部件產業受到了嚴重擠壓。尤其是2004年允許外商獨資或控股的政策出臺后，外資零部件企業在中國的大規模擴張呈現出爆發式增長態勢，迅速占據了絕對優勢。根據日本汽車零部件協會統計數據，2003年日本在中國投資企業的數量是182家，而到2005年則迅速增長為340家[20]。

隨著外資企業的強勢擴張，中資零部件企業的市場份額被不斷蠶食。博世、電裝、德爾福、現代摩比斯等國際零部件巨頭通過直接投資或控股合資的方式，占據了我國汽車零部件市場75%以上的市場份額，并且控制著汽車電子等高新技術零部件90%的份額。而從利潤分配的角度看，中資零部件的地位更加窘迫。當前中資零部件企業數量雖多，但絕大部分集中分布在技術含量低、集成能力低、利潤收益低的中低端領域和二三級供應商陣營，特別是外資企業在中國汽車零部件高端市場處于絕對優勢地位，享有高額回報。

圖2 日本零部件企業在中國設立的企業數量[21]

國家對零部件產業實施全面開放政策一方面與加入WTO的大背景有關，另一方面也曾寄希望于通過加大力度吸引外資企業，促進零部件行業的整體發展和內資零部件企業的實力提升。然而今天看來，這一系列政策或許初衷很好，但由于當時內資零部件企業的實力還非常有限，尚無法與外方展開真正對等互補的合作與競爭，因此，全面對外開放的時機客觀上并不成熟，導致零部件產業安全完全失控，內資零部件企業也全線凋零。

事實證明，過早地放開股比限制給中國汽車零部件產業造成了嚴重的負面影響：一方面外資獨資企業紛紛涌入，直接蠶食中資零部件企業的市場份額；另一方面，很多原有的合資企業及中資企業，中方股份逐漸被外方收購，由合資、中資企業淪為外方獨資或控股合資企業。最終，出現了跨國公司在中國零部件市場形成壟斷的局面，中方不僅喪失了大額利潤的分成，而且在供應鏈體系中失去了控制權。正是對外開放的時機和尺度把握不當，導致了我國汽車零部件產業喪失了原本極好的發展機遇，形成今天全面被動的局面，也成為建設汽車強國的嚴重硬性短板之一。

1.2 國外整車產業案例研究

1.2.1 韓國先充分保護、再擇機開放，最終成為汽車強國

與中國同為東亞文化圈、背景相似的韓國，是汽車產業后發趕超的典型代表，其成功經驗尤其值得我國借鑒。韓國早在1962年就將汽車確定為主導產業，政府初期限制整車和零部件進口，封閉本國市場，確保本土車企獲得最初發展。1970年開始以合作方式引進外來技術，但要求95%的國產化率，同時嚴格限制外資進入細分市場，政策指向始終強調要發展100%本土化的汽車產業。20世紀70年代后期，韓國開始通過合資方式進一步引進技術，但限制國外直接投資和股權比例不超過50%，而且不允許外方參與企業經營管理，始終保證本國企業的獨立性和話語權，既為本國企業迅速成長提供了技術來源，又保護其不受強大外資企業的直接沖擊。直到20世紀80年代本國汽車企業足夠強大之后，才逐步放松了對進口和外資進入的限制。此外，在起亞汽車出現經營困難時，政府更是直接干預阻止其落入外方囊中，推動其與現代合并，奠定了近日現代-起亞輝煌成就的基礎[22-23]。韓國政府對開放時機進行了準確把握，對本國汽車企業有效實施了“扶上馬、送一程”， 終于作為后發國家成長為汽車強國。

1.2.2 巴西、墨西哥盲目全面開放，導致本國汽車產業空心化

巴西汽車產業基礎起初相當不錯，但在1956年政府開始奉行“不分彼此”政策，對外資的限制非常寬松，只規定外商直接投資在3年內必須達到95%的本地化率。全面開放的產業政策導致巴西汽車工業很快被國際汽車巨頭主導，始終未能培育形成有競爭力的本土汽車企業。隨后在1980年，巴西更是將汽車產業徹底放開，造成本國市場幾乎完全被外資壟斷[24]。與此類似，墨西哥對美國在汽車產業方面的投資完全沒有限制，造成本國的汽車企業大多成為美國汽車公司的代工廠，汽車產業完全受外資控制。

1.2.3 發達國家同樣面臨控制權喪失的產業安全問題

發達國家產業開放度普遍相對較高，但產業安全問題也并非不存在，實際上一些國家正是因為失去了對本國汽車產業的控制，對制造業整體造成了負面影響。例如英國，其制造業出現衰退態勢，在很大程度上源于其主要汽車企業均被國外競爭對手收購[25]。2016年英國公投選擇退出歐盟，很難說未來國際汽車巨頭們不會因此把汽車工廠從成本增高的英國遷走，在這個問題上英國本身是沒有主導權的。再如西班牙和捷克，西雅特和斯柯達分別為兩國最大的汽車公司，吸納了大批勞動力就業，也為國民經濟發展貢獻了重要力量，其中捷克汽車工業收入占國家總收入的4%。而大眾收購西雅特和斯柯達后，就在一定程度上控制了兩國的制造業發展。“排放門”危機后，大眾內部就曾商討過是否拋棄西雅特，果真如此將直接影響西班牙近6萬人的就業。相反，本土企業具有天然的主人翁精神和民族使命感，遇到危機優先保護本國產業是很自然的經營選擇。例如在此前的金融危機中，遇到困難的菲亞特和雷諾都承諾不會關閉各自在意大利和法國本土的工廠，也不會裁員，但都不同程度地縮減了在其它國家的投資或建設。不難設想，如果中國的汽車產業完全被外方掌控，情況也將是如此[26]。

2 基于產業安全度的合資股比放開影響評估模型及結果分析

2.1 汽車產業安全度評價模型

遵從代表性、獨立性、指導性、可測性的學術原則[27]，本文從產業安全理論和現有研究成果出發，結合汽車產業的典型特征，對影響汽車產業安全度的各個要素進行了邏輯梳理和系統分析，最終按照控制力、競爭力、關聯安全三個維度，構建了包含一、二級指標的評價模型，其框架見表1。

表1 汽車產業安全度評價指標體系

其中控制力和競爭力維度的評價指標主要以合資/外資與自主的對比關系來描述，以評判汽車產業的實際控制力和競爭力，關聯安全維度則以相關領域權威的總體性數據加以描述。其中，產業的控制力包含本土企業的技術主導權、產品主導權、品牌主導權、供應鏈主導權、經銷體系主導權、利潤分配主導權和未來發展主導權，以及國家的產能布局控制權、產業結構調整控制權和法規標準的控制權，最終以產業的組織安全、布局安全、技術安全、供應鏈安全和政策安全等5個一級指標來表征。產業的競爭力代表著自主品牌汽車企業參與國內和國際競爭的生存實力和發展潛力，分為市場競爭力、研發競爭力、質量競爭力和生產競爭力等4個一級指標，系統梳理了中國汽車產業的盈利水平與出口表現、研發投入與技術人才狀況、產品品質表現以及生產效率狀況。產業的關聯安全則是一個很大的范疇，正如前文對于產業重要性和宏觀形勢的分析，汽車產業安全已經成為國家能源安全、環境安全、信息安全、交通安全、城鎮化進程安全乃至國防安全等關聯領域的重要影響因素，從影響度、代表性和易量化等方面進行分析后，遴選了能源安全、環境安全及關聯產業安全（以兩個具有代表性產業的安全情況來描述）3個一級指標。

以上12個一級評價指標既綜合衡量了中國汽車產業的生存現狀和績效表現，也全面表征了產業未來的發展潛力、基礎支撐和關聯影響。本著優先定量分析的原則，搜集權威來源的最新數據作為評價依據，絕大部分數據引自國家統計局相關報告、歷年《中國汽車工業年鑒》、《中國汽車產業發展報告》等[28-32]。基于這些數據對全部12個一級指標中的11項進行了定量評價，唯有1個一級指標即產業政策安全，難以用數據直接表征，選擇以具有代表性的多方專家打分的方式來進行評價。

需要指出的是，仍有一些重要因素如國際政治環境、金融環境等，可能會給汽車產業安全帶來直接或間接的影響，但這些因素具有較大的不可控性和非預見性，尤其不是汽車產業本身的產業政策所能決定，并對整個制造業應具有相似的影響，所以在本評價指標模型中沒有進行特別考慮。

2.2 汽車產業安全度評價模型的指標權重與區間設定

在構建了上述指標框架的基礎上，參照德爾菲法，通過專家打分確定了一級和二級評價指標的權重，這些專家共計34位，分別來自行業組織、企業一線和學術領域。首先根據指標框架設計了相應的調查問卷，提請專家進行評分，然后采用層次分析法，并通過比較矩陣、一致性檢驗等步驟，刪去了內在矛盾的離散評分，最后根據可信區間內的平均得分提取出相應指標的主觀權重，再對得到的主觀權重進行校正與歸一化調整（以總權重為1），最終得出了12個一級指標和17個二級指標的權重值。

表2 汽車產業安全度評價指標權重

參照學界較為普遍的定義方式[33-34]，在以0～100分的評價區間內，將60分直觀定為產業安全的基準線，并據此對各項指標的原始數據進行了標準化處理，以消除指標的量綱影響。在標準化處理過程中參考和借鑒了大量現有研究成果，確保正向指標和負向指標能以不同的映射方式統一到相應的以“0分為最不安全、60分達標、100分為最安全”的評價區間。由此也界定出產業安全度評價等級的區間，見表3。

表3 汽車產業安全度評分等級

2.3 產業安全度評價結果及分析

基于上述模型和評價方法，將2017年的相關數據引入并進行量化評價，得到當前我國汽車產業安全度的評價結果，如圖3所示。當前中國汽車產業安全度分數為53.1分，處于“基本安全偏負”的區間，非常接近30～50分的 “不安全”區間。其中產業控制力、競爭力、關聯安全三個維度的得分分別為51.2分、58.6分和45.8分，關聯安全處于“不安全”的等級范圍，控制力接近“不安全”等級范圍，競爭力接近產業安全的基準線，但仍處于“基本安全偏負”的等級。從具體的一級指標來看，產業組織安全、產業技術安全、產業供應鏈安全、能源安全、環境安全、關聯產業安全等6項都處于“不安全”的水平；產業布局安全、產業政策安全、市場競爭力、研發競爭力、質量競爭力等5項處于“基本安全”的水平，大多處于或接近偏負面的區間；唯有生產競爭力1項指標達到了“較為安全”的水平，這主要源自我國后發優勢，生產設備較為先進。

總體來看，我國汽車產業安全度不容樂觀：總得分為53.1分，接近“不安全”的區間。沒有任何一項指標進入“絕對安全”的等級，相反有半數的指標處于“不安全”的等級，達到“基本安全”的指標不足半數，且幾乎全部處于偏負面的評分區間，中國汽車產業安全狀況仍存在嚴峻挑戰和巨大危險。

2.4 合資股比放開影響的情景預測

圖3 2017年中國汽車產業安全度評價

在對中國當前汽車產業安全度進行評價分析的基礎上，進一步在三種基本情景假設下，對未來十年各產業關鍵影響因素所對應的各項指標的變化進行預測，并基于產業安全度模型對未來中國汽車產業安全度進行了定量評價與預測。三種情景分別為：（1）繼續保持整車合資限制政策不放開（簡稱“不放開”）。（2）立即放開整車合資限制后最為樂觀的情景（簡稱“放開樂觀”）。（3）立即放開整車合資限制后最為悲觀的情景（簡稱“放開悲觀”）。三種情景均在同一指標框架下對各關鍵影響因素的變化進行分析，各指標對產業安全的影響權重保持不變。考慮到產業的成長性和產業政策調整的遲滯性，以10年作為預測上限是較為合理的選擇。如果時段過長，預測的準確性和參考價值就會下降，如果時段過短，又會造成無從把握整體的發展態勢，難以提供有針對性的政策建議。經模型測算得到三種預測結果，如圖4所示。

圖4 三種情景假設下未來10年中國汽車產業安全度演變預測

通過分析上述預測結果得到以下判斷：

（1）汽車產業合資股比立即放開的可能影響

從圖4中的綠色和橙色時序演進線可知，如果當前立即放開整車合資限制，即使在樂觀的情景下，即外方謀求控股的行動相對遲緩、自主品牌的發展贏得轉機，我國汽車產業安全度也將持續下跌，很快進入到“不安全”的境地，到十年后得分將僅勉強高于40分；而在悲觀的情景下，即主要合資企業相繼被外方控股，自主品牌企業相繼淪陷，汽車產業安全度的下降趨勢將更快，兩年后將進入“不安全”的區間，而十年后只有不足25分，進入“極不安全”區間。

（2）汽車產業合資股比放開的時機選擇

從圖4中的藍色時序演進線分析，在保持整車合資限制性產業政策的條件下，汽車產業有望發力做強，產業安全度將逐漸攀升，初期的上升趨勢會相對平緩，后期則將厚積薄發，取得更顯著的進步。至十年后達到75.6分，進入到“較為安全”的區間，此時我國汽車產業在控制力、競爭力和關聯安全方面將初步掌控主導權，自主品牌車企將有能力與外方正面較量，逐漸占據有利位置。如果合資限制政策能堅持到八年后，則產業安全度達到71分，進入較為安全區，這也是國家理應爭取的最佳情形。如果堅持到六年后，產業安全度可達到63.7分，超出安全基準線，即“基本安全偏正”的等級，這應是我們力爭實現的目標。如果堅持到五年后，產業安全度為59.8分，低于但接近安全基準線。而如果早于五年就被迫放開，自主品牌車企將沒有足夠的時間進一步夯實實力、把握機遇，汽車產業安全度將在一段時間內維持在“基本安全偏負”的等級。

需要指出的是，由于產業發展過程中可能出現新的變化因素，上述情景假設中各項指標數據的具體變化存在一定的不確定性，但是基于全面、系統的評價指標模型，預測分析產業安全度的走向和關鍵節點的趨勢，仍有較強的可信性和參考性。

3 研究總結及政策建議

3.1 研究總結

汽車產業規模和產值大，就業吸納力強，基礎性、關聯性和帶動性無可比擬。既是國民經濟舉足輕重的支柱產業，又是承載“中國制造2025”、“創新驅動發展戰略”、“一帶一路”的戰略先導型產業。同時在“互聯網+”推動兩化深度融合的新形勢下，汽車產業又成為跨界融合的熱點與平臺，具有無可比擬的重要地位和關鍵作用，必須絕對確保其產業安全。

同時，中外汽車產業合資股比放開的不同選擇提供了寶貴的歷史經驗。中國汽車零部件產業在實力不足時放開了合資股比限制，導致中資企業遭受外資企業的嚴重打壓，供應鏈缺失成為汽車強國的硬性短板。韓國汽車緊守自主底線，先充分保護，再擇機開放，終于成為后發的汽車強國。巴西、墨西哥等國全面放開汽車產業，導致本國經濟遭受毀滅性打擊。事實表明，積極培育自主品牌強企，在其具備與外資企業正面抗衡的競爭實力后，產業進一步對外開放才能確保安全無虞。

本文通過構建汽車產業安全度評價與預測模型，對當前汽車產業安全進行量化評估，并進一步系統分析了多種情景下合資股比放開對我國汽車產業的影響。評價結果顯示，當前中國汽車產業安全度為53.1分，處于“基本安全偏負”等級，接近“不安全”的區間。如果繼續維持現有限制性產業政策不變，則五年后安全度將上升至60分的安全基準線附近；六年后將超出安全基準線，達到“基本安全偏正”等級。而如果當前立即放開整車合資政策，則無論悲觀還是樂觀情景，產業安全都將急劇下跌至“不安全”甚至“極不安全”等級。

3.2 汽車產業進一步對外開放相關政策建議

汽車整車合資限制政策是否放開不是一個孤立的問題，應站在國家做強支柱產業的大視角下綜合考量。結合本文的研究結果，對汽車產業合資股比限制政策的調整策略，提出具體建議如下：

（1）整車合資限制政策當前不宜立即放開，應留足適宜的過渡期

放開整車合資限制政策絕不單純是一個市場開放度或企業經營權的問題，而是事關整個中國汽車產業是否安全、汽車強國能否建成的重大問題。對于這一問題的決策必須立足于建設汽車強國的緊迫需求，將其納入成為制造強國戰略及其保障措施體系的有機組成部分，這也正是國家發揮體制優勢，做強核心產業的關鍵所在。

盡管從長遠來看全面對外開放是大勢所趨，更是合理行為，因為真正強大的自主品牌最終只能在充分的市場競爭中產生。但是當前不宜立即放開，而是應該留足適宜的過渡期。這個過渡期不宜太長，否則合資企業的中方將沒有足夠的壓力加緊進行改變；但更不能太短，否則與立即放開無異，自主品牌將失去緩沖和準備的時間。結合產業實際需要和模型測算結果，本研究認為國家應力爭堅持現行產業限制政策至少5～6年不變。這大約相當于汽車產品2輪的開發周期，給自主品牌一定的追趕時間，使我國汽車產業安全逐步接近“安全基準線”。

（2）整車合資限制政策放開前后應有配套組合政策跟進

整車合資限制政策無論何時放開，都一定不能是孤立措施，而要成為踐行汽車強國戰略的政策保障體系中重要的組成部分。即必須充分考慮放開后對于產業安全造成的影響，并據此提前制定系統的應對措施和全面的保障方案，確保主要自主品牌汽車企業能夠平穩過渡。為此，建議國家早作籌謀、提前部署，適時推出放開前后過渡時期的相關配套組合政策，以倒逼和激勵自主品牌車企加緊追趕，加快發展。

具體配套組合政策應包括但不限于：進一步深化國企機制、體制改革，調整考核指標，明確向發展自主傾斜；先行對內開放，允許社會各界資本順暢進入汽車產業，特別建議對信息等產業跨界造車準予生產資質，吸引創新力量與汽車產業深度融合；為各種成分的自主品牌創造公平競爭的環境；積極推行混合所有制，充分引進民資作為重要補充，為國資增添創新活力；采取全面系統措施，在金融財稅、基礎研發、海外發展以及公務用車等方面，持續支持及培育優勢自主品牌車企加快成長等。

國家必須充分考慮整車合資股比限制放開后對于產業安全造成的影響，并據此提前制定系統的應對措施和全面的保障方案，確保主要自主品牌汽車企業能夠平穩過渡。通過上述政策措施，以培育世界級的自主品牌汽車強企，夯實中國汽車產業的根基，確保產業的控制權和主導權，逐步改善和提升汽車產業的安全等級，從而最終實現建成汽車強國乃至制造強國的戰略目標。