基于帕特南理論的空心村治理績效評價
——理論框架與指標體系構建

劉建生，汪 震，張 韌，曹佳慧

（1.南昌大學公共管理學院，江西 南昌 330031；2.南昌大學江西扶貧發展研究院，江西 南昌 330031）

空心村形成原因復雜，是土地、人口、經濟、社會、文化等要素偏離和諧“運行軌道”的結果[1]。空心村治理的難度較大，實踐中有不少失敗的案例，以中央電視臺焦點訪談欄目曝光為例，近幾年空心村整治或農村居民點拆遷案件就有5起①5起《焦點訪談》曝光的案件：2014年4月4日《我的房子怎么說拆就拆》；2010年5月23日《貧困縣的大拆遷》；2013年4月18日《上樓的代價》；2014年12月10日《強拆后的訴訟》；2015年2月12日《住不進的棚改房》。；另一方面，在空心村治理實踐中也有很多成功的做法，如山東禹省城市[2-3]、河南省鄲城縣的赤村和王村[4]、江西省安福縣的廣丘村等[5]。正如帕特南長期跟蹤研究地區間政府績效的差異，嘗試去回答為什么有些民主政府獲得了成功而有些卻失敗了一樣，筆者也對空心村治理實踐進行了跟蹤，其成敗的因素很多，關鍵可能還在于治理結構是否合理，空間結構是否得到優化，這為空心村治理實踐提供了思路，更為治理績效評價提供了一個獨特的研究視角。

當前學術界關于空心村的相關研究主要集中以下幾個方面：第一，從地理學角度，研究空心村的形成機理、演化特征及動力機制等方面，進而分析空心村形

成的內在本質，提出空心村的整治對策[2-4，6]，這些成果為績效評價提供了空間結構維度，特別是為村莊治理的整體性和系統性提供了依據；第二，從公共治理的角度，構建空心村的“協同治理”理論[5]，從保護農戶及農民利益視角，探索空心村的協同治理之道[7-11]，這些研究為績效評價提供了治理結構維度的依據，容易使政府與村民的目標達成一致；第三，帕特南從政治學的視角，提出了政府績效測量方法，分析了政府績效的決定因素，開拓了政府績效研究的新路[12-16]。另外，也有研究者立足于土地整治的流程邏輯[17]等方面，構建物元模型[18]等土地整治項目評價方法[19-22]，為空心村治理績效評價提供了方法參考。綜觀空心村整治的文獻，呈現幾個明顯特點：（1）在研究對象上，主要集中在整治過程的前期和實施中期，缺乏項目實施后的評價；（2）在研究視角上，缺乏政治學、地理學和管理學的交叉視角，而這一視角恰恰是空心村治理的關鍵；（3）帕特南績效理論具有比較好的借鑒意義，吸引了國內外學者的持續關注[13-16]，但是主要集中在政治學、社會學和經濟學的角度，重點都放在了社會資本上，缺少公共管理視角，很少討論基層的治理績效[13]。

由此，綜觀空心村治理成敗的關鍵因素和現有研究的不足，本文結合空心村治理的成敗因素，立足于空心村治理的全過程，參考帕特南的測量績效標準，既看重治理的全面性、整體性、治理后效果的持續性，也注重政府與農戶目標的一致性，構建空心村治理評價的理論框架和初步指標體系，并進行實證分析，為空心村治理實踐提供理論指導和案例參考。

1 研究方法和數據來源

本文主要采用演繹歸納法、實地調查法和比較研究法，從治理角度查閱了關于鄉村治理、空心村治理和帕特南等績效評價的文獻，歸納出測量視角、維度和統計解釋等空心村評價因素，構建評價框架。通過實地調查，對調查村莊進行序列觀察、系列觀察和比較研究，調查村莊的過去、現狀和整治過程與治理績效，以收集的第一手材料為主，根據觀察分析的線索追蹤收集第二手材料：（1）序列觀察。從2014年8月中旬起，選取江西省贛州市贛縣南塘鎮大都村和勞田村作為調研區域。調研與訪談對象包括南塘鎮的分管領導、國土所所長、駐村干部、村主任或村書記、小組長、村民代表等；2014年11月，對大都村進行補充調研，主要調研該村空心化的治理措施和過程，為重點研究其治理績效收集更豐富的資料；后期主要是電話訪談。（2）系列觀察。為了佐證評價理論框架，2015年4月—2017年6月對江西省安福縣的23個鄉鎮進行空心村整治實地調查，通過問卷和訪談獲得一手數據，重點對廣丘村和梅林村的治理情況進行跟蹤，研究治理過程和實際效果。（3）對比研究。根據現場調查和訪談的具體情況，對比研究贛州市贛縣的大都村和勞田村、吉安市安福縣的廣丘村和梅林村的指標及績效。4個村的績效數據分別請最密切的利益相關者——鄉鎮駐點干部、村干部各一份，建房戶和非建房戶各一份、兩個調查員根據現場調研和觀察給分，最后6個指標再標準化量化。

2 空心村治理績效評價的理論框架

帕特南提出政府績效中任何一項指標孤立地看都不足以公正地評價地區的績效，要保證評價的全面性，盡可能是評價廣泛地涵蓋這些事務；各種測量必須保持前后一致；政府績效只有是持續可靠的（即不受隨機性因素的干擾），才值得進行一般性的概括并發掘其更深層次的原因；它必須與制度的支持者及其選民的評價和目標一致[12]。空心村治理包括很多事務和維度，其中任一因素都可能會影響績效評價的結果。空心村績效不僅需要評價的全面性，還需保持評價的整體性，確保評價指標可靠，目標一致。因此空心村治理績效評價與帕特南理論蘊意緊密契合。本文從影響治理成敗的關鍵要素出發，圍繞空心村績效的測量視角、測量維度、統計學解釋和理論蘊意4個方面，構建全面、整體、可靠、一致的空心村治理評價框架，如圖1。

圖1 空心村治理績效評價理論框架Fig.1 Governance performance assessment framework for hollowed village

2.1 評價全面性：政府農戶雙向的測量視角

績效的測量視角對績效評價產生重要影響。一方面，從政府政策的視角看，包括政府對空心村的規劃計劃、指導引導以及投入關注，由于空心村治理是個復雜的系統工程，在構建空心村治理評價指標時應注重評價的全面性。政府和農戶作為空心村治理的參與主體，是評價空心村績效的重要部分。在空心村治理的全程中，政府擁有專業的規劃技術、科學的指導能力以及政策上的幫助，能夠有效提高空心村治理的水平；另一方面，農戶是空心村治理的直接參與者，無論是自上而下政府對空心村的關注，還是自下而上農戶的參與程度等均是測量空心村治理的重要視角，農戶對政府在治理空心村中的回應程度、回應速度和回應質量的觀察影響著治理方案的實施，并對績效產生影響。雙視角的選定符合空心村治理的特征，從政府政策和農戶兩個方面盡可能的涵蓋參與主體，以確保評價的全面性并與表面效度、外部效度保持統一。

2.2 評價整體性：空間結構治理結構測量雙維度

空心村是中國工業化、城鎮化背景下鄉村變遷的外在表現，對農村的生活、生產、生態空間等方面產生了重大影響，既有技術原因也有管理原因。空心村治理要注重生活空間、生產空間和生態空間等方面的統籌安排[7]。但是，不能只表現在用地狀況和空間布局上，而是對村莊的綜合治理，治理結構是空心村治理實踐中成敗的關鍵因素，涉及到政府、農戶在內的多元主體力量的公共事務中參與的程度、作用的比例等，治理的過程體現在空心村治理的前、中、后期各個階段，既包括實施前的規劃，實施中資金、進度、質量的監督、管理及參與，也包括整治后期過程，注重治理過程的完整性。空間、結構優化以及治理過程完整作為空心村治理績效評價的測量維度體現了評價的整體性，與評價指標密切相關，即針對空心村內的基礎設施匱乏、結構功能低下等通過實施前期規劃、中期管理等改變原有的閑置低效、布局分散的狀況，提高農村生產要素發揮作用，提升村民生活條件，改善村莊生態環境等，使農村的生活、生產、生態空間協調發展，從而實現村莊整體功能的提升。績效評價的理論框架圍繞治理的全過程，緊扣空心村治理的本質，有利于彌補空心村治理的過程缺失，對空心村治理的價值、目標具有導向作用。

2.3 評價可靠性：治理效果的有效測量信度

獲取空心村治理中核心指標是評價可靠性的保障，指標的持續穩定性能確保評估的測量信度。空心村的治理效果一方面主要影響土地利用效率的高低、空間布局及其功能以及村莊經濟發展是否可持續等的影響；另一方面，利益相關者參與空心村整治前、中、后的廣度和深度，對村莊的空間結構產生著影響，更影響著空心村治理最后的成效，因此，空心村治理的核心指標主要圍繞空間結構和治理結構這兩個大的測量維度進行。同時，空心村治理是個動態發展的過程，治理后會得到不同程度的改善，然而治理效果是否持續有效，是否隨著時間的變化而保持相對穩定？剔除實踐中空心村治理中的暫時性、不穩定因素，選取對農村的生活、生產、生態有根本變化又相對穩定的指標，能夠測量出治理效果的真實性，確保評價指標客觀可靠，提高測量的信度和評價的效度。

2.4 目標一致性：政府村民目標一致的內部效度

空心村治理是村莊的公共事務的治理，一方面對村莊空間、基礎設施、人口及產業等各子系統進行有序協同優化，屬于空間結構重構[5]；另一方面，治理過程涉及利益相關者的切身利益，因此不僅需要“政府”的視角，關注政府的規劃計劃、指導引導和相關投入等，還需要從“農戶視角”觀察政府在治理過程中的回應程度、回應速度和回應質量。同時，空心村治理對農村生產、生活和生態均會產生影響，治理工程實施前、實施中和實施后參與的廣度和深度，影響著政府、村民目標的一致性，也會影響評價的內部效度。

綜上所述，空心村治理績效度量需要理論框架和開發一套量表，確定具有統計學意義的度量指標，分別是表面效度、外部效度、測量—再測信度、內部效度；它們分別對應的問題：評價指標是否體現了空心村治理績效的重要視角和特征；保持評價的全面性和整體性以確保評價的表面效度和外部效度，測量維度和評價指標是否顯著相關，以致可以將其歸納為成敗的關鍵因素或綜合成單一指數，保持評價的內在一致性，指數值要保持相對穩定以保持評價的可靠性和測量的信度（表1）。

3 績效評價的指標體系及4個村的案例

基于空心村治理績效評價的理論框架，將三層各項指標構建成績效評價指標體系，并對指標進行釋義，同時，將江西省贛州市贛縣大都村、勞田村和吉安市安福縣的廣丘村、梅林村4個村進行比較研究。

表1 空心村績效評價指標體系及案例研究Tab.1 The index system of performance assessment on hollowed village and the comparative analysis of cases study

3.1 績效評價的指標體系

空心村治理的兩個核心維度即空間結構和治理結構的優化，作為兩個一級評價指標。空間結構優化體現評價的全面性和整體性，體現三生優化全過程，實現評價的測量信度，包括生活、生產、生態3個二級評價指標；治理結構優化是基于政府和農戶的雙重視角，體現治理目標的一致性，實現評價的內部效度，包括5個方面的二級指標。

在空間結構三級指標的設計上，體現在9個方面。第一，生活空間優化：實現居住有保障，空間布局合理；交通條件便捷，實現三通一平；教育和醫療方面，優化學校醫務點的布局，保障上學就醫便利。第二，生產空間優化：提高宅基地利用率，減少耕地資源損耗；提高農用地效益，提高田間道路和農田水利通達，促進土地流轉，農用地相對集中，適度規模經營；引進村內大棚種植、適度規模經營增加村內就業機會；增加村內公益就業崗位，提高附近務工收益。第三，生態空間優化：搬離生態脆弱區，搬出深山不宜居住區；新安置區環境建設側重新村規劃綠化帶、村莊衛生環境整治和村容村貌的改善。

在治理結構三級指標的設計上，體現在7個方面：必要的政府引導及政府的及時回應是當前基層治理的趨勢；農戶及代表在實施前、中、后全程共同參與規劃、決策、參與資金籌集、拆遷補貼；監督工程的進度、質量和資金使用；化解治理過程中的矛盾以及工程的驗收及后期管護；實現自上而下與自下而上結合、村民參與村務管理的治理方式；群眾的滿意及認可等。

3.2 4個案例村的實證研究

為了例證和運用空心村績效評價指標體系，選取贛州市贛縣南塘鎮的大都村、勞田村和吉安市安福縣廣丘村和梅林村為空心村治理調查。

大都村位于丘陵地帶，在中國中部地區具有典型的代表性。全村轄村民小組16個，農戶680余戶，約3000人。為解決居住環境差、安全隱患高，尤其是解決偏遠山區村民的用水用電和住宅安全問題，大都村決心進行空心村治理：第一，政府規劃引導，村莊空間結構優化。在充分征求村民意愿后，決定以“移民搬遷，集中安置，統一規劃”為治理途徑，制定了新村規劃布局圖，將深居偏遠山區的居民移民搬遷至大都新村。征求村民意見后，2009—2015年分三期進行，每期約安置30戶。經過統一規劃，優化了小學位置；利用政府撥款，配套通水通渠和電網設施；通過村民籌集資金，拓寬新村的交通道路，在集中安置區建設“五保公寓”。寬敞的道路、統一的綠化，空心村變成了功能齊全的舒適宜居鄉村社區。第二，治理結構合理，政府與農戶治理目標較為統一，村莊治理效果較好，農村可持續發展能力強。大都村多次召集村小組長開展治理會議，挨家挨戶征集村民意見。在鎮政府和村委會指引，形成較為成熟的治理方案后，從村民最關心的資金、水、電、路等生活細節入手，逐步打消村民對空心村治理的疑慮。治理后實現了土地的節約集約利用，提升了村莊的可持續發展能力[7]。大都村空心村治理的綜合評價在4個村中為最好。

由于勞田村的理事會是村民群眾自發提議并由村民選舉產生的，具有廣泛的群眾基礎，并主動參與空心村整治的全過程。在治理前期，理事會動員拆除危舊房、閑置房，制定安置與補償方案，解決了多年解決不了的村莊空心化嚴重、功能不暢等問題，實現了政府與農戶間的有效溝通、有序治理。勞田村南片在2014年6—8月拆除103棟空心房，改善了村莊人居環境，解決了交通難題，治理后不但優化了原有村莊的空間結構，增強了村莊的生產、生活功能，更是實現了治理結構的優化，體現了政府和農戶治理目標的一致性。

安福縣廣丘村為改變村莊結構差、服務功能弱的弊端，綜合利用治理主體、治理策略、治理對象和治理過程進行協同治理，在各種的因素內部以及4個因素之間綜合發揮作用，增強了村莊治理的可操作性，大大提高了村莊的生產生活功能，促進了廣丘村的可持續發展[5]。廣丘村在優化治理結構中采取多中心協同的方式進行指導規劃、方案制定等，借助政府政策和基層力量，推動空間結構的優化。在治理全過程全參與，為廣丘村治理贏得了較高的滿意度，綜合評價也較好。

而安福縣梅林村的空心村治理不成功。由于過于強調政府主導，在空心村治理的過程中忽視農戶及理事會等治理主體，造成了治理的力量和結構不合理。2017年6月，歷經了2年的空心村改造，沒有實現當初的規劃和設計。當初由村委會請公司代建的連排房屋，現在依然由村委會向銀行貸款墊資，基層治理結構有待優化。另外由于農戶參與少，對村莊的功能和規劃不滿意、對工程的質量不放心，導致筑起的墻腳、澆筑圈梁至今擱置。由此村莊空間布局、整體功能沒有得到有效提升，群眾的滿意度不高，綜合評估為35.94。

4 研究結論與政策建議

本文結合空心村治理的成敗因素，依據帕特南的績效測量標準，緊扣空間結構和治理結構兩個核心，構建了空心村治理評價的理論框架和初步指標體系，并進行實證分析，研究表明：

（1）空心村治理績效評價與帕特南理論蘊意緊密契合，為當前空心村治理的績效評價研究提供了新的視角。空心村績效評價要保證評價的全面性，要囊括治理的事務和維度，而且各種測量維度應該保持前后一致；政府績效只有持續可靠，才值得進行一般性的概括并發掘其更深層次的原因；政府與農戶的治理目標應一致。圍繞空心村績效的測量視角、測量維度、統計學解釋和理論蘊意4個方面，構建全面、整體、可靠、一致的空心村治理評價框架具有理論意義。

（2）空心村治理績效評價應該直接反映治理的兩個核心維度，即空間結構和治理結構的優化，作為兩個一級評價指標。空間結構優化體現評價的全面性和整體性，體現三生優化全過程，實現評價的測量信度，包括生活、生產、生態3個二級評價指標，9個三級指標；治理結構優化是基于政府和農戶的雙重視角，體現治理目標的一致性，實現評價的內部效度， 5個二級指標和7個三級指標構成了績效評價的指標體系。

（3）績效評價是空心村治理的必備環節，有利于彌補空心村治理的過程缺失。實證證明了大都村空心化治理的績效是顯著的，梅林村最差，與客觀實際相吻合，空心村治理績效評價框架和體系具有科學意義。因此，空心村治理績效應科學制定治理方案，與村莊實際相結合，政府規劃引導的同時多次征求農戶意見，發揮多元主體的協同作用，循序漸進治理改造，提高村莊的多元主體參與度，提升村莊綜合能力，增強建設的可持續性。

由于績效是一個多維概念，本身就包含許多方面，而且難免摻雜主觀性因素，導致績效測量十分困難[12]。目前完成的只是構建一個空心村治理績效評價的理論框架和初步的評價指標體系，指標也待于進一步完善，具體的相關量化和賦值需要進一步研究，更大范圍的適用還有待于進一步證實。