公益訴訟：保護公共利益的利器

守護祖國的綠水藍天，維護百姓“舌尖上的安全”，保障國有財產不受侵犯，近年來，公益訴訟制度改革駛入快車道，檢察機關加大公益訴訟案件辦理力度，通過主動提起民事或行政公益訴訟的方式，讓公益訴訟成為保護公共利益的利器。數據顯示，從2015年7月至今，檢察機關提起公益訴訟案件已近兩萬件。公益訴訟，這個以往有些陌生的詞匯正越來越多地進入公眾視野，成為法治中國建設的高頻熱詞。

當前，如何更好推進公益訴訟制度發展，走好中國特色的公益司法保護之路？司法實務界和法學界三位專家就此進行探討。

以法治方式維護公共利益 拓展檢察監督內涵

問：近年來，檢察機關積極探索提起公益訴訟，從為期兩年的試點到推動民事訴訟法和行政訴訟法修改、正式確立檢察機關提起公益訴訟制度，走出了一條中國特色的司法保護公益之路。檢察機關提起公益訴訟，對于維護公共利益和優化檢察職能有何意義？

鞏富文：公益訴訟是以法治方式維護社會公共利益的重要制度安排，對推動國家治理體系和治理能力現代化，推動政治、經濟、社會、行政、司法的發展發揮了重要作用。檢察機關提起公益訴訟最大的優勢在于講政治。檢察機關要將公益訴訟工作放在黨和國家大局中，放在檢察工作大局中來開展，及時發現公益訴訟案件線索，依法加強法律監督，依法履行督促起訴、辦理訴前程序案件、提起公益訴訟等職能。

截至目前，陜西省檢察機關已發現公益訴訟案件線索2169件，辦理訴前程序案件1391件，起訴86件，督促行政執法部門恢復被損國有林地近2000畝，清除處理違法堆放的各類生活垃圾16000余噸，督促保護、收回國有財產7.2億元，有效維護了國家利益和社會公共利益。

湯維建：當前要將公益訴訟的職能放到檢察機關可持續發展的高度來認識和對待。檢察機關在反貪職能轉隸后，在原有的職能體系中就留下一個空缺，這個空缺需要公益訴訟加以填補，否則檢察機關的職能就會日益公訴化，檢察機關作為法律監督機關的職能定位就會弱化。檢察機關要配備足夠的專業性公益訴訟人才，建立專門的公益訴訟機構，完善公益訴訟制度體系和規則體系，才能游刃有余地應對日益增長的公益訴訟案件訴求。

周虹：通過實踐，檢察機關提起公益訴訟凸顯巨大的制度優勢：一是法律監督權的性質特點，決定了其適合代表國家利益和社會公共利益提起訴訟。二是擁有一支具備專業訴訟能力的隊伍，能夠較好地解決調查取證和舉證困難問題。三是通過訴前程序制度設計，注重協調和激活現有行政監督制度，既督促行政機關依法行政，也維護了行政權威。此外，檢察公益訴訟實踐還拓展了檢察監督的內涵和外延，構建了檢察機關刑事、民事、行政三大起訴職能，使檢察機關對違法行政的監督得到落實和具體化。

公益訴訟適用范圍應否擴大值得探討

問：目前檢察機關提起公益訴訟集中在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。英烈保護法草案提出，建立對侵害英烈名譽榮譽案件的公益訴訟制度，有業內人士建議，將文物保護納入公益訴訟范圍。當前，是否有必要進一步拓展公益訴訟領域？

鞏富文：在立法中，是否適度擴大公益訴訟的案件適用范圍值得探討。目前，民事公益訴訟的案件范圍主要包括環境保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益兩類案件，行政公益訴訟的案件范圍包括生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓三類案件。實際上，侵害國家和社會公共利益的案件范圍遠不止這五類案件，有必要在立法中適度擴大公益訴訟的案件適用范圍。當然，立法時也應當考慮到，并不是所有涉及公共利益的行政違法行為，都適合通過檢察機關提起行政公益訴訟的方式加以監督。

周虹：民事訴訟法和行政訴訟法修改后確定的案件領域，既延續了試點階段的主要案件范圍，也根據試點實踐作了進一步完善和拓展，這些領域直接涉及國家利益和社會公共利益，也是人民群眾高度關注的民生領域。

除了立法明確列舉的幾類案件范圍外，民事訴訟法、行政訴訟法均采用了“等”字兜底。從立法原意講，“等”字應作“等外等”理解，凡是涉及國家利益和社會公共利益的保護，在符合相關規定的前提下，都應為檢察機關打開公益訴訟之門。但就目前來講，檢察公益訴訟制度剛剛起步，很多工作細則都還在探索之中，檢察機關應在訴訟法明確列舉的領域內，扎扎實實辦理一批有影響、有震動的人民群眾反映強烈的重大案件，增強公益保護效果。

構建提起公益訴訟的多元主體

問：同檢察機關提起公益訴訟的數量相比，由社會組織提起的公益訴訟案件數量相對較少。其中原因是什么？應如何構建中國特色的公益訴訟制度體系？

湯維建：民事訴訟法將檢察機關與社會組織并列，都作為提起公益訴訟的適格主體。但實際上，社會組織似乎并沒有大規模參與到公益訴訟的熱潮中。社會組織提起的公益訴訟數量少、影響小、效果弱、范圍窄，原因有多方面：其一，符合提起公益訴訟條件的社會組織數量本身就少。其二，偶有致力于公益保護的社會組織，也因為人力、經費等原因，往往心有余而力不足。其三，公益訴訟激勵機制不健全。其四，制度性壓力不足，一些公益組織推諉履行公益訴訟職責。

要使公益訴訟能夠健康有序發展，最為關鍵的是要形成公益訴訟的多元主體，使這些主體都有足夠的動力和條件去發動公益訴訟。具體而言，一是檢察機關要從更高高度上來認識公益訴訟職能。二是要大力發展社會公益組織。三是允許公民個人在檢察機關的授權和監督下提起公益訴訟。如此一來，以檢察機關為龍頭、由社會組織和公民個人參與的公益訴訟制度體系就會逐漸建立起來，公益訴訟的發條就會上緊。

周虹：社會組織提起公益訴訟數量相對較少的原因可能有以下幾方面：第一，現行法律對社會組織作為公益訴訟起訴主體的要求比較高，如環境保護法要求依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織才可以提起民事公益訴訟。據統計，符合提起訴訟條件的組織并不多。第二，社會組織的經濟能力和專業能力不足，既沒有能力承擔調查取證等高額訴訟開支，也無力組建高素質的公益訴訟團隊。第三，缺乏相應的補償和激勵機制，社會組織往往不能對公益訴訟中支付的高額成本獲得相應補償，更談不上物質方面的獎勵。與之相比，檢察機關負有提起公益訴訟的法定職責，具備專業訴訟能力，容易取得工作成效。

當然，檢察力量畢竟有限，檢察公益訴訟制度只有更好地融入中國特色公益訴訟制度體系中，才能充分發揮保護公益的作用。我們必須樹立系統思維、整體思維、協調思維，牢牢把握檢察機關的法律監督定位，通過督促、協助行政機關履行保護公益職責的主體責任，引導、支持、建議符合條件的社會組織及時以原告身份提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據收集、出庭等方面提供專業支持和幫助，積極推動形成黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與、法治保障的公益保護新格局。

檢察公益訴訟面臨法律供給困境

問：當前，檢察機關提起公益訴訟在成效明顯的同時，還面臨哪些困境？3月2日，兩高聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，是否還有必要制定一部專門的公益訴訟法？

鞏富文：目前公益訴訟法律條文散見于多部法律和司法解釋之中，加之公益訴訟本身與私益訴訟在實體和程序上均有顯著不同，結合法律效力位階考慮，制定一部專門的公益訴訟法十分必要。

可結合公益訴訟審判實踐，從以下幾方面進行創新，構建新時代中國特色公益訴訟立法體例：第一，明確民事公益訴訟起訴主體。民事訴訟法規定民事公益訴訟起訴主體為“法律規定的機關和有關組織”，建議在公益訴訟法中予以具體規定。第二，實行一審終審制，使國家利益和社會公共利益及時得到維護。第三，建立生態環境治理機制，在立法中明確生態環境損害賠償金等執行到位后如何監管使用。

湯維建：檢察機關提起公益訴訟首先面臨法律供給困境。公權力法無明文規定不可為。目前，民事訴訟法和行政訴訟法上各有一個條款對檢察機關提起公益訴訟進行了規定，而這一條款僅僅是授權性條款，規定檢察機關有權提起公益訴訟，別無其他可操作性條款和內容。缺乏立法上的尚方寶劍，檢察機關提起公益訴訟就缺乏有力的法律保障。比如，檢察機關為了提起公益訴訟，就有必要事先調查收集相關證據。由于缺乏立法上的規定，目前檢察機關調查取證就只能依靠被調查對象的自覺配合。二是人員供應不足。三是檢察機關提起公益訴訟的經驗有待積累。

為此，有必要制定公益訴訟法，盡快克服檢察機關提起公益訴訟無法可依的狀態。該法主要應涉及以下幾方面：有權發動公益訴訟的各種主體；確定公益訴訟的基本原則、重要制度和程序規則，如職權調查原則、訴前程序前置、調解接受監督等；公益訴訟的鑒定機構以及管理等；公益訴訟賠償金的歸屬與使用等；公益訴訟的保障機制、激勵機制、責任機制等。

周虹：當前，檢察機關在提起公益訴訟方面還面臨一些困難和問題。就外部來講，檢察機關的外部執法環境有待進一步優化，有關單位與部門的支持與協作尚需進一步加強；就內部來講，公益訴訟作為一項新型的法定監督職能，對檢察人員的司法理念、專業能力等提出了全新要求。此外，檢察公益訴訟制度剛剛起步，運行過程中必然會遇到很多新情況新問題，需要逐個研究解決。

目前制定公益訴訟法的呼聲較高，個人認為，立法的時機和條件還不成熟。目前，兩大訴訟法和司法解釋搭建了檢察公益訴訟的制度框架。檢察機關應當將重點放在落實兩大訴訟法和司法解釋上。今后，在總結司法實踐經驗的基礎上，再次修改兩大訴訟法時可就公益訴訟進行專章規定，進一步細化、規范公益訴訟案件范圍、類型、起訴主體、訴訟程序等制度機制。

鏈 接

檢察機關提起公益訴訟制度發展歷程

1. 2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

2. 2015年5月5日，中央深改組審議通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。

3. 2015年7月1日，十二屆全國人大常委會授權最高檢在北京等13個省、自治區、直轄市提起公益訴訟試點。

4. 2017年5月23日，中央深改組審議通過《關于檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。

5. 2017年6月27日，全國人大常委會通過民事訴訟法和行政訴訟法的修改決定，檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。

6. 2017年7月1日，檢察機關提起公益訴訟制度正式施行。

7. 2018年3月2日，兩高聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。

（摘自4月1日《光明日報》）