失獨老人社會保障存在的問題及其破解

郭秉菊　林小燕

摘要：失獨老人既是一個特殊群體，也是一個備受關注的社會群體，但目前我國對失獨老人的社會保障還不夠完善，他們尚面臨著養老困難、就醫困難、無精神寄托、養老途徑單一、貧困無助等一系列問題。本文以南京市為例，從相關部門制定相應的法律法規，政府出臺幫扶措施，營造全社會的關愛環境等方面，探索破解失獨老人養老保障諸多難題的路徑。

關鍵詞：失獨老人：失獨家庭：社會保障

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0058-07

失獨老人作為一個被忽視的特殊群體，因“失獨者進京申請國家補償，稱無力承擔計生風險，希望國家可以建立相應的保障制度”的報道而使他們為公眾所知。我國從2016年1月1日起全面實施二孩政策，失獨家庭數量的增長將得到有效的遏制，但獨生子女群體仍將長期存在。據中國社會科學院人口預測專家王廣州運用人口抽查數據和計算機仿真模型估算的結果看，2015年，全國獨生子女約有1.76億人。由此可見，失獨老人的社會保障難題也將長期存在，因此，將失獨老人納入社會特殊保障群體，滿足其社會保障需求就顯得日益迫切。

失獨老人是指按照國家計劃生育政策的規定只生育了一個孩子，而這個孩子卻因意外或疾病等原因離世，沒有再生育或領養子女的老人。對于這些老人而言，如何對他們的養老予以制度上的保障，是一個應該引起全社會關注的重大問題。隨著失獨老人數量的增長，失獨群體也可能成為一個不穩定群體，影響社會和諧，因此，加強對失獨老人問題的關注與研究意義重大。本文對南京市失獨老人社會保障存在的現實問題、訴求與破解路徑進行了分析，以期對完善失獨老人社會保障政策和做好失獨家庭的社會保障工作有所裨益。

一、南京市失獨老人社會保障存在的現實問題

2010年5月到2015年5月，全國各地數百失獨老人自發向政府相關部門遞交權益訴求書，其訴求主要集中在社會救助薄弱、養老保障缺失、就醫困難以及臨終關懷不足等方面。2016年4月8日，數百名失獨老人再次匯集在國家衛生和計劃生育委員會（衛生和計劃生育委員會以下簡稱衛計委）門前，要求將失獨群體納入國家法律保障體系之中；消除失獨扶助政策的區域差異：各地的政府部門搭建直接面向失獨群體的服務渠道：建立由政府部門主管的失獨管理機構，承擔失獨老人贍養人的角色；從社區一級為失獨老人建立檔案進行精準扶助。

南京市政府針對失獨老人社會保障問題做了大量的工作，但當前南京市失獨老人面臨的現實問題依然較多，截止到2016年，南京市衛計委統計的失獨老人大約有6000人。以南京市Q區為例：經調查統計，截止到2016年底，全區失獨家庭（女方49周歲以上）約有600多戶達900人，他們的孩子由于生病、車禍、自殺等各種原因先于父母離世，這些人平均年齡約59歲。其中，49—60周歲的約500人，占55.5%：60—70歲的約3003，占33.3%；70—80歲的約803。占8.8%；超過80周歲的約2031，占總數的2.2%。失獨家庭人員職業分布廣泛，老齡化趨勢明顯，身體狀況堪憂。隨著失獨老人的增多，其社會保障問題也越發突出。

（一）經濟窘迫，養老困難

一些失獨老人在退休后工資收入下降，又失去了唯一子女的資助，生活比較艱難。姚兆余、王詩露（2014）對南京市鼓樓區的12名失獨老人進行了深入訪談，其中，將近70%的失獨老人表示生活來源主要是微薄的養老金，有91.7%的家庭月收入低于5000元，有16.7%的失獨老人家庭月收入低于1500元。對于失獨老人而言，家庭的主要收入來源便是養老金和失獨家庭的特別扶助金。2015年，南京市政府出臺的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的實施意見》規定：將年滿60周歲的失獨老人扶助金提高到每人每月700元，49-59周歲的失獨老人扶助金提高到每人每月500元。但隨著年齡的增長，失獨老人健康狀況日益下降，不僅在養老、就醫等方面的支出費用持續增長，而且生活成本也在逐步增加，因而大部分失獨老人在經濟上還是遇到了困難。據南京市衛計委的統計，大約有54.96%的失獨家庭月收入在2500元以下，5.83%的失獨老人靠低保生活。僅Q區失獨家庭中低保戶就有20余戶，低保邊緣戶約8戶。如某街道失獨老人趙某（離異），59歲，無業，年收入僅6000元，低保戶，患腦梗，長期治療需要大量費用，生活無人料理。

（二）精神創傷，融入社會困難

家庭養老是我國現行的主要養老方式，獨生子女的離世使老人老無所依，對生活萬念俱灰，甚至不愿與人交往。據Q區衛計委的調查結果顯示，失獨老人大多患有抑郁癥，有50%的老人曾想到過自殺。在Q區失獨家庭中，患有慢性疾病的占43%，患重大疾病的占15.72%。大多數失獨老人長期沉浸在喪子的痛苦之中，心理問題比較嚴重。一方面，失獨老人在經歷了獨生子女離世的巨大悲痛后，即失去了精神上的依靠和寄托，心理變得脆弱、敏感，進而導致了嚴重的心理疾病。如Q區的徐某，兒子離世三年，至今她還保留著兒子穿過的衣服，兒子房間的設施基本沒有動過，電腦中兒子的社交賬號仍然由她在線更新；她搬了3次家，切斷了與親人、朋友的所有聯系，始終無法擺脫失去兒子的痛苦。另一方面，失獨老人還要承受來自外界的創傷，有些人把他們視為“不祥之人”而遠離和歧視他們，不僅不關心幫助還用異樣的眼光看待他們，這種來自外界的創傷使失獨老人陷入了孤獨無助的困境。因此，相對于經濟窘迫，迫在眉睫的是對失獨老人精神慰藉的缺失。

（三）失獨家庭夫妻感情破裂、矛盾多發

獨生子女對于維系父母婚姻關系起著重要的作用，是“倒三角形”家庭結構的重要支點，獨生子女的離世會使家庭結構崩塌，夫妻間維系紐帶斷裂，甚至導致夫妻感情破裂或離異。失獨老人的年齡大部分在50歲以上，對于女性而言，這個年齡基本上很難再生育，而男性再生育的機會要相對多一些。因此，在失獨家庭中，女性受到的心理創傷往往更大。有原配偶陪伴療傷的，精神狀況明顯好過喪偶或者離異的失獨者；對于再次生育子女或者再婚重組家庭的失獨者而言，精神狀況會明顯好轉。據Q區衛計委的調查結果看，失獨家庭中離異、喪偶的分別占失獨家庭總數的16.22%、18.13%。

失去獨生子女不僅會使夫妻間矛盾惡化，而且會引起失獨老人與離世子女配偶間的沖突。對于失獨老人而言，雖然失去了獨生子女，但孫輩是他們血脈的延續。能夠隨時探望孫子女或外孫子女，不僅滿足了血緣的認同和親情關愛的需求，也承載著他們對離世子女的思念，寄托對生活的希望。但在現實生活中，因為對“隔代探望權”缺乏明確的法律規定，他們的愿望往往難以實現。失獨老人與離世子女的配偶間有時存在組建新家庭的隔閡、財產繼承的爭議、孫子女撫養的糾紛，失獨老人探望孫子女或外孫子女往往受到阻礙，給老人的身心造成了再次的傷害。

（四）失獨老人就醫困難，養老途徑單一

我國傳統的觀念就是“養兒防老”，以家庭養老為主要途徑，失去唯一子女，父母頓感老無所依。陳筠（2013）抽取了南京市的88戶共159名失獨老人進行了問卷調查，其中，非常擔憂自己與配偶養老問題的失獨老人占19.32%，比較擔憂的占40.91%?？梢哉f，失獨老人的養老問題是他們面對的最大難題。根據現有規定，入院就醫、手術或是入住養老院都須由其直系親屬簽字同意，因而失獨老人會處于入院無人簽字、后半生無人養老的恐慌之中。Q區的調查數據表明，失獨老人中患有慢性疾病的占43%，患重大疾病的占14.6%。有98%的家庭在“需求”選項中選擇要求相關部門“解決老無所養的后顧之憂問題”。如W街道的周某某，兒子于2006年生病離世后，原本身強體壯的老伴不堪打擊，也于2011年去世，只剩下了孤單無依的自己，而本人患高血壓多年，健康現狀令人擔院。有調查顯示，這一群體的死亡率高達9.67%，遠高于正常5‰的標準。養老就醫是失獨老人面臨的最現實問題，因為主要依賴于傳統的居家養老途徑，所以，失去獨生子女后那些行動不便、生活不能自理、經濟條件不好、距離城區較遠的失獨老人，養老就醫即更加困難。

（五）社會關愛救助體系不完善

失獨老人對自己身份的界定是“苦命人”，是被社會拋棄的人。社會心理學家戈夫曼定義了“污名”這個概念，代表了一種個人認同與社會認同的斷裂，“污名”的后果是將具有某些特質的人區分開來。失獨老人就是此類人群，他們希望找到“同命人”抱團取暖。因為社會對失獨老人的了解缺失、關心不足，導致失獨老人缺少社會關愛，從某種程度上說，失去子女就失去了唯一的情感寄托和生活希望，面臨無人送終的窘境。因此，失獨老人往往主動從社交群體中退出，夫妻間或失獨老人間小范圍抱團取暖。這種行為不僅加劇了他們與社會的斷裂和相斥，也形成嚴重的社交障礙。方曙光（2013）用社會斷裂理論分析了失獨老人的社交現狀，對合肥市290名失獨老人進行了問卷調查、測評，結果表明，失獨老人與社區、社會以及他人的聯系斷裂，難以在社會中產生自我認同感，難以回歸社會。因此，失獨老人急需得到社區工作者和志愿者的援助，在心理上對其進行疏導，使失獨老人重新燃起對生活的希望。

二、南京市失獨老人社會保障存在問題之原因分析

通過對南京市失獨老人社會保障現狀的分析可知，要從根本上解決失獨老人社會保障存在的問題，必須從深層次分析產生上述問題的原因。

（一）“養兒防老”的傳統觀念是失獨老人社會保障問題產生的思想根源

我國的傳統觀念是“養兒防老”“家庭養老”，大多數父母都是依靠子女來安度晚年，在父母心里，子女是父母養老的唯一希望和精神寄托。一旦獨生子女出現變故，父母就會失去養老希望，無論是經濟上還是精神上都無法承受。失獨老人的數量在日益增加，失獨群體的生活、醫療、養老等困難也日趨嚴重。當下，我國養老保障體系不夠健全，但失獨老人群體數量卻日漸龐大，傳統的“養兒防老”觀念與老無可依的現狀形成了鮮明反差，已成為一對突出的社會矛盾。

（二）法律法規及制度缺失是失獨老人社會保障問題產生的根本原因

我國有關失獨老人養老保障的法律法規不完善?！吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》第二十七條規定：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助?！钡绾谓忉尅氨匾膸椭?？由哪一部門實施幫助？如何實施幫助？解決這一系列問題缺乏具體的法律依據。因此，在實際執行過程中存在一定的困難。2012年《國家人口發展“十二五”規劃》明確提出：“積極探索為獨生子女父母、無子女和失獨老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼?！边@里的“必要”和“補貼”如何解釋？標準和類型是什么？應該由哪個部門負責？同樣也缺乏明確的規定。

社會救助立法是保障失獨老人權利的有效手段，但我國在對失獨老人社會救助權的立法保障方面不夠完善。不僅立法層次普遍較低，而且立法體系也不健全，缺少整體的立法規劃。2012年，全國人大常委會修改的《老年人權益保障法》增加了“國家建立和完善計劃生育家庭老年人扶助制度”的規定，對失獨老人的養老問題予以制度上的保障。另據2013年《中國老齡事業發展報告》顯示，2012年，我國有100萬失獨家庭，共67.1萬人領取特別扶助金，其中失獨的對象40.7萬人。2013年，《國家衛生計生委等5部門關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》明確要求，將女方年滿49周歲的獨生子女死亡家庭的特別扶助金提高到城鎮每人每月340元，農村每人每月170元。2016年4月，財政部、國家衛生計生委印發了《關于進一步完善計劃生育投入機制的意見》，統一城鄉標準為340元。但這些舉措多體現在政策方面，并沒有從法律的角度對失獨家庭予以全面保障，還不足以滿足失獨老人的生活需求。

（三）法律法規執行不到位是失獨老人社會保障問題產生的現實根源

國家對失獨老人的社會保障提出了政策性的指導意見，但地方政府在制定具體政策時彈性較大，影響了對失獨老人的扶助效果。對失獨老人社會保障作出的規定大多以行政規章或地方規章為主，立法層級較低。雖然國家陸續頒布了《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》等政策性文件，各地方政府也制定了以經濟補助為主的社會保障政策，但各地的扶助政策都將關注點落實在經濟扶助上，忽視了失獨老人其他方面的需求，而且在進行經濟扶助的同時，也沒有出臺相應的配套政策，無法滿足失獨老人其他的需求。

《全國計劃生育家庭特別扶助專項資金管理暫行辦法》對家庭扶助金并未規定明確的金額，所以，各地在執行過程中標準并不統一。地方政府發放失獨扶助金一般是按本地經濟發展水平和生活消費成本上下浮動，但因缺少全國統一的標準，導致了不同地區失獨者扶助金的數額不一致的情況。例如：北京市作為經濟發達地區的扶助金標準為500元/月，但卻低于710元/月的最低生活保障標準；而經濟落后地區的青海省扶助金標準為667元/月，卻遠高于373元/月的最低生活保障標準。各地扶助金標準差異大，無法體現扶助金的公平合理性。實際上，不少失獨家庭對政策根本不知情，也沒有享受到補助。如根據規定，女方年滿49周歲時，夫妻雙方才能同時享受扶助，這勢必會導致一部分失獨老人不能申請扶助金，而且補助金額過低，對失獨家庭也只是杯水車薪。

三、破解失獨老人社會保障問題之路徑

要幫助失獨老人解決生活中遇到的實際困難，消除他們的心理陰影，不僅需要國家法律法規的保障、政府的支持幫助，還需要全社會的共同關愛。

（一）從經濟上進行扶助，解決失獨老人的實際困難

1.提高失獨老人扶助金標準、縮小地區差異。我國憲法賦予了公民在陷入生存困境時有從國家和社會獲得物質幫助的權利。針對當前失獨老人救助標準過低的現狀，各地應根據本地的經濟發展水平，提高失獨老人救助補償標準，使其生活水平可以與當地絕大多數家庭的平均生活水平相當。各地政府可以考慮為失獨老人發放一次性的失獨經濟補償，以緩解失獨老人的生活壓力，補償數額可以根據各地實際生活水平而定。也可以為失獨老人成立專項基金，由當地相關部門監管，用于失獨老人的經濟資助。當然，政府在制定扶助金標準的同時，還應考慮到城市與農村的差別，對于城市失獨老人而言，除了扶助金，一般還有退休金收入，而農村的失獨老人在失去獨生子女后大多會陷入老無所養的境地。因此，制定政策時可以考慮向農村失獨老人傾斜。

2.大力推廣針對失獨老人的養老保險。應針對獨生子女家庭在其基本的養老保險之外附加補償保險，保費可以參照國外模式由政府或者企業按相應比例承擔。針對失獨老人，可以由政府出資為其購買養老、醫療、意外等綜合型的保險。因為失獨是所有獨生子女家庭可能面臨的共同風險，為此，政府可以設立獨生子女死亡保險，引進商業保險機構與政府合力化解風險。例如：中國計劃生育協會為了有效緩解失獨老人的養老壓力，開發了針對失獨老人需求的保險產品，截至2016年底，全國各級計劃生育協會為失獨老人辦理保險投保金額9000多萬元，覆蓋失獨老人39萬多人，失獨老人疾病或意外住院護理保險作為重點內容正在全國推廣。渤海人壽也推出“失獨老人特別扶助保險計劃”，承保天津市和平區衛計委失獨老人特別扶助保險計劃，為和平區700余位失獨老人提供了總計3000萬元保額的意外傷害保障和總計436萬元保額的住院補貼，為失獨老人提供了實實在在的保障和關愛。

（二）重視精神幫扶，幫助失獨老人重樹生活信心

目前，我國針對失獨老人的心理救助機構還很少，在一些偏僻地區對失獨群體還存在歧視和誤解，有些農村地區的失獨婦女甚至被扣上“妨子”的帽子，導致相當一部分失獨者的心理變得敏感和脆弱，他們往往選擇自我封閉不愿意再接觸社會。這就需要政府和社會共同努力，從精神層面上關愛失獨老人，幫助他們真正走出喪子的陰影。而如何加強對失獨老人的心理疏導，實現失獨老人的精神自助，是救助工作的關鍵。

對失獨老人來說，精神創傷是無法用物質來彌補的。為此，街道尤其是社區要主動關心他們，尊重他們的隱私，送去來自社會的溫暖。積極為失獨老人提供抱團取暖的活動場所，如組織他們開展手工編織、書畫攝影、團隊旅游等活動。有調查顯示，有70%的家庭提出希望有人組織他們外出旅游，放松心情。因此，引導失獨老人開展文體活動，用文體生活來沖淡他們的失子傷痛，既能夠讓他們鍛煉身體，又利于其融入社會。同時，政府還可以考慮培訓專門的心理咨詢師，對失獨老人進行心理治療，發揮社區工作者和民間志愿者的作用，鼓勵他們為失獨老人提供心理輔導、臨終關懷等服務，一對一地幫助失獨老人排解心理壓力和痛苦。

（三）鼓勵并幫助失獨老人重建完整家庭

如何幫助破裂的家庭重建完整家庭也是政府要解決的問題。對于尚處于生育期且有生育意愿的失獨家庭，應該積極為他們提供“再生育”免費服務，由相關部門和醫療衛生機構提供生理檢查、優生監測等服務或聯手提供試管嬰兒培育等生育信息咨詢服務。對于失去生育能力的失獨者，如果本人有意愿收養子女的，應當為他們提供特殊服務。民政局、公安局、衛計委等部門應積極協調，主動為失獨家庭提供收養信息，安排優先收養福利機構的兒童，在辦理合法收養、養子女戶口登記等手續時，對失獨家庭特事特辦，簡化辦事程序，盡陜幫助其重建完整家庭。

旁系血親對失獨老人的養老作用也不容忽視。當前，有的失獨老人有侄子、外甥等自然血親，可以選擇由侄甥養老，這樣，可以增加老人與親人間的聯系與溝通，達到精神上的慰藉，是一種應該提倡的養老方式。失獨老人可以與親屬簽訂扶養協議，由有血親關系的晚輩對老人晚年生活進行照顧，使其享受天倫之樂，但相關部門要加強監督管理，防止發生虐待老人的情況。

（四）建立多元化的養老服務體系

首先，政府可以考慮出資建立專門的失獨老人服務養老院，給失獨老人創造相對獨立、私密的空間。社會心理學認為，有相似經歷的人在人際交往中更容易產生共鳴，失獨者由于共同的經歷更加有認同感，可以抱團取暖。同時，由政府指定社區醫生定時為失獨老人進行身體檢查，提供醫療服務。2012年，《國家人口發展“十二五”規劃》明確提出，有條件的地區先行，針對失獨家庭開展機構養老、社區養老等社會性養老。要降低機構養老的入住門檻，在失獨老人入住養老院時，取消需要兒女簽字這一無法實現的要求，確保失獨老人優先入住養老機構。其次，可以以社區為依托，構建居家養老模式，采取由政府向社會購買服務的方式，吸引社會組織對失獨家庭開展服務。如可以為社區失獨老人提供小飯桌服務，將失獨老人納入免費就餐范圍；針對失獨老人就醫難問題，開展上門診療、義務心理輔導等貼心服務。失獨老人身體健康狀況往往較差，建議制定社區醫生責任人保健服務制度，在定期上門服務的基礎上隨時為他們提供醫療指導。對于那些與外界斷絕了聯系的失獨老人，建議社區、街道設立“失獨家庭心理咨詢中心”，開辟熱線電話，為失獨老人免費提供心理咨詢和心理疏導。

（五）建立健全社會關愛救助體系

南京市針對失獨老人的社會關愛救助體系采用了“一對二”的幫扶模式，即為一位失獨老人配備一名政府工作人員加一名街道負責人，隨時隨地、最大限度地滿足失獨老人的各方面需求。2012年底，B區計劃生育協會成立了“寸草心”志愿者關愛團，動員社會力量，形成社會化幫扶網絡，幫扶失獨家庭重享子女般的關愛。各個街道紛紛成立“寸草心”小組，對失獨家庭開展醫療、服務、家庭養老、心理慰藉等全方位的幫扶。G區民政局于2013年10月為R（失獨老人）組織進行了民辦非企業單位資格認證，于2013年12月建立“失獨老人服務中心”，正式入駐G區。Q區還在全區范圍內開展了摸底調查，為每個失獨老人建立原始檔案，了解并掌握失獨老人的基本情況、幫扶需求、興趣愛好等，在提供全面服務的基礎上，針對個別失獨老人的具體情況提供個性化服務。筆者認為，南京市B區、G區、Q區的做法值得在全省以及全國推廣。

總之，當前我國失獨老人面臨的諸多社會問題需要政府和社會共同努力，從物質和精神兩方面進行社會救助。同時，應建立專門的失獨老人社會救助制度，進而加快失獨老人養老保障制度建設。換言之，構建有效的失獨老人養老保障社會支持體系，對我國全民養老保障體制的建立具有重大意義。

（責任編輯：高靜）