地方立法規劃芻議

王瓊雯　戴鴻峰

摘要：2015年修正的《中華人民共和國立法法》增加了立法規劃的內容，但規定較為原則。我國立法實踐中出現的問題與立法規劃這一立法“源頭”有一定的關系。縱觀我國地方立法規劃現狀，目前還存在項目來源渠道較單一、內容重復、立法規劃審批主體不統一等問題。有鑒于此，本文認為，應當在明確地方立法規劃編制權歸屬、拓寬立法項目來源渠道、確保立項標準和內容的科學性、細化程序規則等方面做出努力，以完善地方立法規劃。

關鍵詞：地方立法：立法規劃：立法規劃審批主體

改革開放以來，我國經濟取得了長足發展，但發展水平存在差異，特別是較大的市出現的一些帶有地域特征的問題，需要通過特殊的方式來解決。基于因地制宜以及鼓勵地方積極性和主動性的需要，1982年修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》時賦予了“較大的市”地方立法權。在2015年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中，明確賦予了設區的市地方立法權。黨的十九大報告進一步強調：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”可見，良法是善治的前提。在這樣的歷史背景下，如何完善地方立法規劃，就成為提升地方立法質量的關鍵。

立法規劃是整個立法活動的“源頭”，具有前瞻性、基礎性地位。“誰提出法規案誰組織起草”“誰組織起草誰負責立項和論證”是慣常做法。盡管立法規劃在立法實踐中具有重要作用，但直到2015年修正《立法法》時才在其第五十二條中得以明確，而有關地方立法的立法規劃及其程序性規范仍然缺乏明確表述。本文以無錫市為例，主要考察目前在立法規劃領域存在的現實問題，并提出相關完善建議。

一、地方立法規劃現狀

立法規劃是指“有權的主體，在自己的職權范圍內，為達到一定目的，按照一定的原則和程序，所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署。”在我國，這一立法慣例始于20世紀80年代。1981年，國務院率先在經濟立法領域啟動了立法規劃工作，之后，又在1986年批準通過了“七五”立法規劃。全國人大的立法規劃可追溯至1988年，從第七屆到第十二屆全國人民代表大會常務委員會都把立法規劃納入到常態化工作中。而地方人大自1988年以來也逐漸開啟了立法規劃的編制工作。

作為第一批實施地方立法的城市，經過近四十年的實踐，無錫市在立法規劃方面積累了一定的經驗。首先，初步實現了立法規劃的建章立制。無錫市在立法程序規范化方面已經認識到立法規劃和立法計劃的重要性，因而先后出臺了一系列規定和辦法使之逐步實現制度化。如2014年《無錫市人大常委會關于推進民主立法工作的規定》、2016年《無錫市人民政府規章制定辦法》第二章“立項”、2017年《無錫市制定地方性法規條例》第二章“立法規劃和立法計劃”等。通過建章立制，明確了地方人大常委會在立法規劃工作中的主導地位，明確了立法規劃應遵循立項建議征集、規劃起草、征求草案意見、審議批準等方面的基本流程。其次，建立和完善了立法信息公開和信息反饋機制。信息公開是公眾有序有效參與立法過程的前提和保障。但長久以來，信息公開往往出現在正式立法環節，特別是法律草案出臺后。無錫市將信息公開的理念貫徹整個立法始終，公開的內容不僅包括立法草案、立法草案說明等公眾相對熟悉的立法資料，還包括立法規劃、立項建議征集說明等，有的信息還在無錫地區的主流媒體平臺發布。此外，無錫市相關部門強調做好各種意見反饋工作。除了人大代表聯系制度外，還以座談會、專家論證會、聽證會等方式提前介入立項階段，尤其是專家論證會做到了常態化。再次，構建了特色化民主參與機制。以立法聯系點的逐步推廣為例，2014年無錫市人大常委會發布了《關于開展立法聯系點工作的意見》，并確立了首批18個立法聯系點。2015年，無錫市政府正式建立政府立法聯系點制度并明確具體職責，其中，特別強調從源頭把控，從立項開始即著力推動民主參與，如協助組織征集立法項目；收集社會公眾對政府立法項目的意見；邀請參加市政府法制辦組織開展的立法調研、座談、論證、聽證等活動：反映社會公眾有關政府立法工作的建議和要求：立法聯系點享有應邀參加市政府法制辦舉辦的法制講座培訓和交流活動、免費受贈立法規劃和計劃以及相關立法工作簡報等權利。確立的25家首批聯系點單位，范圍涵蓋基層人民政府、社區組織、律師事務所、基層司法機關、高校法學院、行業協會、公司等，充分發揮了社會公眾在社會主義法治建設中的作用。

二、地方立法規劃之不足

立法規劃從無規可循到有序推進，各地立法機關已經積累了一定的經驗。但長期以來，由于人們習慣于把立法規劃看作是一項立法準備活動，因而相比正式的立法制定過程，對立法規劃的規范化、程序化重視不夠。以無錫市地方實踐為例，當前立法規劃中存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）規劃項目來源渠道單一，公眾參與度較低

提出立法項目是編制立法規劃的第一步，立項來源越廣泛越能反映人民群眾的真實需求，但從目前情況看，立法項目的來源渠道相對比較集中。根據2017年《無錫市制定地方性法規條例》第九條規定：“本市行政區域內一切國家機關、政黨、人民團體、企事業單位、其他組織和公民，都可以向市人民代表大會及其常務委員會提出制定地方性法規的建議。”可見，立法規劃的提議權包括一切國家機關、社會組織和個人。然而從落實情況看，國家機關特別是政府各部門的立法提案仍占較大比重，而這些立法提案是否能真正反映社會需求則有待考證。客觀地說，由于職能分工和專業化程度不同，地方人大及人大代表對于社會資源、公共產品的供給和需求的了解及掌握程度都很有限。相比較而言，政府部門則具有信息和專業上的優勢，從保證立法質量及法律的實施效果看，“部門立法”有其存在的“合理性”，但易導致部門利益法律化問題。盡管人大及其常委會和政府部門自身也在極力控制部門利益法律化問題，但要在深層次上使之得到抑制依然任重道遠。

公眾參與對于防止立法過程中的權力交易有著重要作用，為此，無錫市人大專門出臺了《無錫市人大常委會關于推進民主立法工作的規定》（前文已提及），其核心就在于采取何種程序突出立法的民主性，該制度的設計涵蓋了立法的全過程。在立法信息公開方面，座談會、聽證會、專家論證會等都有相對詳盡的規定。但從調研反饋的情況看，立法信息發布基本集中于法律草案通過以后的環節，且公布的平臺多為政府官方網站或者是主流媒體（如《無錫市人民政府公報》、“中國無錫”官網、《無錫日報》等），即便有法律規劃征求意見環節，也只是立法規劃草案出臺后征求公眾的反饋建議。但對于這些渠道，公眾的關注度并未實現全覆蓋，再加上公眾對于立法規劃本身重要性的認知度不夠，因而參與熱情較低，很多公開面向公眾的聽證會，報名者也較少；而且普通公眾在準確反映民聲、民情并將其實際需求有效轉換為一份法律建議的能力方面也參差不齊。如2014年無錫市政府法制辦在《快遞服務管理辦法（送審稿）》征求意見階段，首次嘗試在無錫市知名論壇“東林書院”發布公告征求意見。征求意見的公告發出后，雖點擊率較高，但回應者卻很少，有些網友糾結的是諸如“包裹應當送到家門口還是小區門口”這種特別具體的細節，有些網友把這種互動方式當做“吐槽會”，真正有價值的、能最終反映到立法中的建議則少之又少。

（二）規劃內容存在重復現象

2015年修正的《立法法》第七十三條規定：“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。”也就是說，無論是為了執行上位法而根據本地區實際情況作出具體規定的實施型立法，還是單純針對地方性事務作出的自主型立法，地方立法都要確保不與上位法相抵觸，同時也要避免重復立法。但在立法實踐中，經常可以看到一些省、市立法機關都圍繞同一事項制定有關法律的情況，若將其比較對照就能發現不少法律文本存在趨同化現象，而且有些條文則是簡單照搬或者只是文字表述上有些細微變化。比如《無錫市消防條例》《無錫市檔案管理條例》《無錫市測繪管理條例》《無錫市公路條例》《無錫市農業機械維修管理條例》等，對照上位法很難看出地方特征及解決地方實際問題的細化措施。顯然，這類立法存在重復立法現象，可以在立項起始階段通過嚴格審查予以排除，以提高立法效益和立法質量。

（三）規劃程序不夠細化

2015年修正的《立法法》對于創新地方人民代表大會制度理論與實踐、推進國家治理體系和治理能力現代化、保證我國立法工作的規范化、制度化和法制統一具有重大的現實意義，但在地方立法程序的規定上仍然比較原則。雖然各地特別是已有地方立法權的城市相繼出臺了一些地方性法規的制定辦法，但還存在著立法規劃或者被略去，或者與年度立法計劃程序一起籠統地作模糊處理的現象。此外，各地制定的立法程序也不盡相同，缺乏一個相對統一的細化標準，諸如立法項目提出主體有哪些，立法規劃方案應包括哪些具體內容，規劃草案公布后的意見反饋機制，方案通過、公布的方式，規劃實施情況反饋等，都需要立法給予明確。

三、地方立法規劃的完善路徑

（一）明確地方立法規劃編制權歸屬

黨的十九大報告指出：“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。2015年修正的《立法法》第五十一條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。”第五十二條規定：“全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。立法規劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。”這兩條規定首次以法律形式明確了立法規劃的重要地位，并且強調了人大的核心主導地位。因此，各地在制定地方性法規時，應切實保證人大的主導地位，由人大統一行使立法規劃的編制權，并確保人大在規劃起草、審議、通過、公布全過程中的主導性。

（二）拓寬立法項目來源渠道

立法規劃要在復雜多元的社會關系中權衡利弊，區分輕重緩急，篩選出最具全局性和緊迫性的社會矛盾和問題；要預判未來經濟、社會發展的新趨向；要改變目前存在的立法部門化現狀，解決提案、立項與起草主體高度重合的問題；要減少和預防立法的隨意性和盲從性。這就要求適當拓寬我國立法提案的來源渠道，使規劃者能夠在全面充分掌握信息的基礎上準確把握當下的社會需求，并對未來的社會發展趨勢進行預判，有計劃、有步驟地開展地方立法規劃編制工作，充分發揮法律對社會的引導和約束作用。

2015年修正的《立法法》第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第五十二條則進一步規定為：“編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見”。所以，應積極倡導人民代表和地方國家機關、社會團體、公民提出立法建議，避免“法出一門”。立法需求的產生和動力來自公共部門的認知和判斷，但歸根結底還是來源于社會公眾在日常生活中的需要、利益、價值訴求。我國人民代表大會制度確立了人民參政議政、表達合理訴求的基本原則，為了更有效地吸收民意、反饋民情、傾聽民聲，應進一步將立法征求意見和建議受理納入常態化管理。在這一制度下，相關部門應當充分利用新聞媒體或信息網絡向社會征集立法項目，并準確清楚地向社會公布接受渠道和方式，如通訊地址、郵編、聯系電話、電子郵箱等。鑒于調研中存在的公眾有效參與質量不高的問題，一方面，要注意吸收現有平臺上公眾的反饋意見，盡管這些建議中的語言表述不夠專業，但只要具有一定的合理性，立法工作人員就應當從中提煉出有價值的信息，并盡可能地轉化為有效的法律表達語言，以備在規劃編制中作為參考。這些立法征求意見不是法律，立法部門也沒有全部回復的義務，但應當對這些反饋意見進行登記、匯總，整理成一份統計研究報告并向社會公布。另一方面，加強現有的建議受理平臺建設，并引導公眾逐步建立起對立法規劃重要性的認識；拓寬征集立法建議項目的渠道，尤其是在“互聯網+”時代，要充分運用互聯網新技術搭建獨具特色的信息發布和交流平臺，充分利用微信、QQ、微博等多種方式加強與公眾的互動；完善立法信息公開制度，不僅應將每一階段的立法規劃公開，而且與此相關的信息也應全部公開。

（三）確保立項標準和內容的科學性

2015年修正的《立法法》在賦予所有設區的市地方立法權的同時，明確將立法權限限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。無錫市的地方立法也主要集中在這些領域，但對立法規劃方面提出了更高的要求，對此筆者認為，地方立法在規劃編制過程中應注意以下幾個方面：一是要強調系統性，即注意將本地的地方立法打造成為內部一致、邏輯自洽的規范體系，維護法制的統一。如在地方立法層面，除了地方性法規還包括政府規章，在2015年修正的《立法法》中對兩者的權限亦有原則性規定：前者“可以”就地方性事務作出規定，而后者則用“限于”限定其范圍。僅從文字表述上看，前者比后者權限更為廣泛，但不否認在具體立法實踐中，兩者界限依然有“交叉地帶”，這就需要做好協調工作。對于專業性較強、內容比較單一的行政管理事項，通過制定規章可以滿足需要的，一般不應列入人大立法的立法規劃中，如前文提及的《無錫市檔案管理條例》《無錫市測繪管理條例》《無錫市農業機械維修管理條例》等完全可以通過規章的形式制定。此外，屬于局部性、暫時性問題或具體的工作、技術問題，也不應列入人大立法規劃，而對人民群眾普遍關心的重大事項則應盡快列入規劃之中。二是要強調針對性，即地方立法必須體現地方特色。三是要強調可行性，即規劃的擬定要與較大的市的經濟發展水平、當地的公序良俗、社會公眾的法治意識和心理預期等因素結合起來，使規劃不流于形式。“徒法不足以自行”，立法的可操作性決定了立法的實施效果，因而應與地方發展水平緊密相連，否則即可能出現立法虛置的問題。四是要強調必要性，即規劃中擬定的立法項目必須從地方實際需要出發，符合本地區政治穩定、改革開放、經濟建設和社會管理的大局，且立法所要解決的問題大多數是急需解決的社會現實問題。

（四）細化程序規則

鑒于2015年修正的《立法法》在地方立法程序規定上的原則性以及各地方性法規制定辦法在立法規劃程序方面的不統一甚至缺失問題，建議從國家法層面統一制定《地方性法規程序規則》《地方規章程序規則》，這樣，不僅能夠進一步使地方立法的全過程有章可循，也有利于保障立法的民主化與科學化。

具體而言，地方立法規劃的編制應遵循以下規則：一是立法規劃的編制準備。應明確規劃起草的主體、立項建議征集、立項的初步論證與篩選及征求意見的具體步驟等。二是立法規劃的正式編制程序。包括審查立法項目，編制立法規劃草案，內容應涉及立法規劃的指導思想、基本任務、擬制定法規規章、法規規章草案的起草機構、時間安排等內容。三是審議、通過立法規劃草案，公布立法規劃。四是立法規劃的實施與調整。應進一步細化并落實相關機構和部門的立法工作，定期和不定期地監督立法任務是否完成，最終完成比例是多少，未完成部分的原因，等等。由于社會、經濟的快速發展加大了立法的難度，因此，在貫徹落實規劃的過程中，應根據實際情況及時作出修正、調整并使其不斷完善。同時，還應重視規劃改變前后的調研和論證過程，避免反復修改和立法規劃空置。