垂管方式下環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量體系的變化及對(duì)策

張恩雷

（阜南縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站，安徽 阜南 236300）

十八屆五中全會(huì)與中共中央就國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的發(fā)展綱要均要求我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察工作中貫徹落實(shí)垂直管理制度，即國(guó)家收回地方的部分權(quán)力，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作轉(zhuǎn)交省級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)。省級(jí)環(huán)保部門在地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門擁有一定的決定權(quán)，例如，可以下發(fā)環(huán)境監(jiān)測(cè)指令、調(diào)動(dòng)人力資源等，此外，省級(jí)環(huán)保部門也需要給予地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門一定的資金支持，以確保其可以順利開(kāi)展各項(xiàng)工作[1]。地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門通過(guò)監(jiān)測(cè)、監(jiān)察所得數(shù)據(jù)也需要匯報(bào)給省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門，以此實(shí)現(xiàn)垂直管理。受管理方式改變的影響，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作過(guò)程中所秉持的質(zhì)量管理體系也必將產(chǎn)生變化，只有這樣才能繼續(xù)發(fā)揮作用。

1 我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系現(xiàn)狀分析

1.1 沒(méi)有完善的法規(guī)體系、技術(shù)規(guī)范

現(xiàn)階段，我國(guó)在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面沒(méi)有頒發(fā)專項(xiàng)法規(guī)文件，所沿用的條例仍為1983年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部所制定的《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》，其所提出的內(nèi)容與我國(guó)當(dāng)下環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的重點(diǎn)內(nèi)容存在較大的出入。雖然在2006年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)總局就環(huán)境監(jiān)測(cè)管理相關(guān)內(nèi)容發(fā)布理論意見(jiàn)稿征求信息，但至今未能出臺(tái)。此外，在技術(shù)規(guī)范方面，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理部門也沒(méi)有形成完善標(biāo)準(zhǔn)，既有規(guī)范內(nèi)容仍為2006年環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理規(guī)定》與2010年修訂的《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作指南》。而至2018年，環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，早已出現(xiàn)翻天覆地的變化，既有規(guī)定與指南均暴露了不完善的弊端。不僅如此，我國(guó)VOC5標(biāo)準(zhǔn)體系也存在較大的滯后性，無(wú)論是排放控制體系、監(jiān)測(cè)體系還是優(yōu)控名單、標(biāo)準(zhǔn)樣品研制均亟待完善。而在生物檢測(cè)、生態(tài)監(jiān)測(cè)、輻射監(jiān)測(cè)和固廢監(jiān)測(cè)方面的質(zhì)量管理體系也需要進(jìn)一步健全。

1.2 地方保護(hù)問(wèn)題

很多地方政府為了追求業(yè)績(jī)，在城市建設(shè)過(guò)程中并沒(méi)有對(duì)環(huán)保相關(guān)內(nèi)容給予足夠的關(guān)注，導(dǎo)致地方環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期積累，最終呈現(xiàn)嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，而環(huán)境監(jiān)測(cè)部門雖然針對(duì)環(huán)境質(zhì)量構(gòu)建了相應(yīng)的管理體系，但基于地方保護(hù)主義的作用，存在較嚴(yán)重的地方行政干預(yù)情況，質(zhì)量管理體系所具備的能效無(wú)法充分發(fā)揮，地方環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量備受影響。除此之外，有些地方政府通過(guò)“打擦邊球”的方式，確保自身環(huán)保工作符合考核標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有從根本層面解決環(huán)保問(wèn)題，環(huán)境監(jiān)測(cè)部門職能無(wú)法有效發(fā)揮。

1.3 沒(méi)有完善的監(jiān)測(cè)體制

上級(jí)站與下級(jí)站僅僅依靠業(yè)務(wù)指導(dǎo)維持聯(lián)系，而下級(jí)站的實(shí)驗(yàn)室均為單獨(dú)性存在，需要自身對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果負(fù)責(zé)，加之地理位置的影響，不同地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差異性，導(dǎo)致其在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的能力良莠不齊[2]。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面投入的資金較大，同時(shí)其所在人才方面的關(guān)注度與培養(yǎng)度較強(qiáng)，相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力較高。以北京、上海、青島、昌吉州和烏魯木齊為例，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的資金投入情況以及人才儲(chǔ)備情況如表1所示。

表1 我國(guó)不同地區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)的資金投入情況和人才儲(chǔ)備情況

1.4 缺乏技術(shù)監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門在質(zhì)量管理體系方面并沒(méi)有建立健全技術(shù)監(jiān)督機(jī)制，主要是因?yàn)槲覈?guó)技術(shù)監(jiān)督部門沒(méi)有采取有效措施來(lái)整合環(huán)保系統(tǒng)質(zhì)量管理技術(shù)與環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)[3]。

1.5 管理方式不夠多樣化

現(xiàn)階段，從我國(guó)生態(tài)環(huán)境部到地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門，其在質(zhì)量管理方面所采取的方式均較為單一，而且存在固化態(tài)勢(shì)，如飛行檢查、能力驗(yàn)證、模擬監(jiān)測(cè)、標(biāo)樣考核以及比對(duì)考核等，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，考核標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法充分發(fā)揮其所具備的考核能效，導(dǎo)致管理工作形式化[4]。

2 垂直管理方式提出的要求

2.1 質(zhì)量管理體系需要覆蓋各個(gè)環(huán)節(jié)

2006年環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理規(guī)定》明確指出，各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門及其工作人員必須樹(shù)立質(zhì)量管理意識(shí)，積極主動(dòng)地參與質(zhì)量管理體系構(gòu)建工作，以此確保環(huán)境監(jiān)測(cè)過(guò)程中質(zhì)量管理工作達(dá)到良好的制度化、文件化、規(guī)范化以及程序化水平，從而運(yùn)行有效，全面優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量。

現(xiàn)階段，我國(guó)各個(gè)層級(jí)的環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室在監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量的過(guò)程中所應(yīng)用的措施具有較高的科學(xué)性，即質(zhì)量控制效果較好，但在樣品采集過(guò)程中所應(yīng)用的質(zhì)量控制措施并不理想，不僅不具備多樣化形式，在質(zhì)量管理、質(zhì)量控制方面的效果也難以令人滿意。對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)工作而言，樣品采集等現(xiàn)場(chǎng)工作內(nèi)容是實(shí)驗(yàn)室工作的必要前提，其對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作效果具有直接影響，因此樣品采集等現(xiàn)場(chǎng)工作屬于環(huán)境監(jiān)測(cè)的核心工作。如果在樣品采集等現(xiàn)場(chǎng)工作環(huán)節(jié)沒(méi)有做好質(zhì)量管控工作，將會(huì)導(dǎo)致采集的樣品缺乏代表性，隨后實(shí)驗(yàn)室測(cè)得的數(shù)據(jù)將無(wú)法作為環(huán)境保護(hù)工作的有效參考，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作也就喪失了其存在的意義與價(jià)值。所以，環(huán)境監(jiān)測(cè)部門在開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)工作時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)生態(tài)、生物、輻射、土壤以及固廢等項(xiàng)目質(zhì)量的管控力度，這樣才能確保樣品采集有效，實(shí)驗(yàn)室工作有效。

2.2 質(zhì)量管理體系所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)要具備公證性

垂直管理制度要求我國(guó)地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門所配備的實(shí)驗(yàn)室由獨(dú)立化逐漸向統(tǒng)一化轉(zhuǎn)變，即取締地方環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室，構(gòu)建省級(jí)實(shí)驗(yàn)室，由省總站進(jìn)行統(tǒng)一管理[5]。因此，環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的質(zhì)量管理體系在具備針對(duì)性、獨(dú)立性之外，還必須具備良好的可操作性與全面性，只有這樣，才能確保環(huán)境監(jiān)測(cè)過(guò)程中的質(zhì)量管理工作實(shí)現(xiàn)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化以及程序化建設(shè)。其具體可以劃分為四項(xiàng)內(nèi)容。

2.2.1 基于“分—總—分”模式構(gòu)建管理體系

無(wú)論是省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門，還是其他地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門，作為國(guó)有單位，其均是獨(dú)立的存在，因此在質(zhì)量管理方面所構(gòu)建的體系也具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。基于垂管要求，我國(guó)市級(jí)、縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門既有的質(zhì)量管理體系需要以省級(jí)需求為參考，不斷進(jìn)行創(chuàng)新與完善。

2.2.2 構(gòu)建轉(zhuǎn)向運(yùn)行機(jī)制

首先，要對(duì)外部干預(yù)的情況進(jìn)行有效削弱，避免政績(jī)考核、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平等內(nèi)容給地方政府帶來(lái)巨大的壓力，影響環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)喪失其應(yīng)有的作用與價(jià)值。其次，革除省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)差異，確保所有環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的工作任務(wù)、工作進(jìn)度、質(zhì)量管理要求以及數(shù)據(jù)質(zhì)量水平均實(shí)現(xiàn)同一化。

2.2.3 建立健全專項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制

市級(jí)、縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的工作質(zhì)量需要由省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門進(jìn)行垂直管理，所以省級(jí)部門必須遵照自上而下的原則構(gòu)建專項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，并聘請(qǐng)專業(yè)人才供職，通過(guò)定期、不定期巡查、考核的方式落實(shí)監(jiān)督工作。

2.2.4 建立健全專項(xiàng)保障機(jī)制

為了確保體系具有符合要求的獨(dú)立性，而且在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中工作效率可觀，必須針對(duì)人力資源、物力資源構(gòu)建專項(xiàng)保障機(jī)制。

除以上兩項(xiàng)要求之外，垂直管理制度在企業(yè)方面也對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系提出相應(yīng)的要求，例如，管理體系要審核、比對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，確保其準(zhǔn)確、有效、完整且具有代表性[6]。在管理機(jī)構(gòu)方面，質(zhì)量管理體系需要促使機(jī)構(gòu)、在職人員實(shí)現(xiàn)不斷的自我發(fā)展，并構(gòu)建良性循環(huán)體系等。

3 改善環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系的對(duì)策

3.1 建立健全技術(shù)規(guī)范與法規(guī)體系

基于當(dāng)下環(huán)保工作發(fā)展形勢(shì)的要求，我國(guó)各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門在實(shí)際作業(yè)過(guò)程中必須保證所有的行為均有法可依，因此構(gòu)建完善的專項(xiàng)法規(guī)體系至關(guān)重要。在宏觀層面，它是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作探索全新發(fā)展道路的基礎(chǔ)條件，也是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)全面革新的根本保障；在微觀層面，它是環(huán)境監(jiān)測(cè)行政許可貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，可以有效監(jiān)督、管理第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。因此，針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門質(zhì)量管理構(gòu)建完善的專項(xiàng)法規(guī)體系，并配套完善的技術(shù)規(guī)范，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

3.2 強(qiáng)化專業(yè)人員的能力素養(yǎng)

現(xiàn)階段，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展促使我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)在極短周期內(nèi)便開(kāi)始更新?lián)Q代，給環(huán)境監(jiān)測(cè)部門質(zhì)量管理人員的工作帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。其主要原因是我國(guó)很多環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的質(zhì)量管理人員，尤其是縣級(jí)地區(qū)，并不具備較好的質(zhì)量管理理論知識(shí)與技術(shù)能力，所以在質(zhì)量管理實(shí)際作業(yè)過(guò)程中，無(wú)法充分發(fā)揮自身應(yīng)具備的能效，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的效率、質(zhì)量均受到了極大的削弱。對(duì)此，我國(guó)各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門需要積極引進(jìn)高校專業(yè)質(zhì)量管理人員，確保其擁有良好的理論基礎(chǔ)，并在實(shí)際工作過(guò)程中，定期就國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)開(kāi)展培訓(xùn)教育，促使質(zhì)量管理人員的技術(shù)水平不斷提升，可以滿足環(huán)保工作需求[7]。

3.3 積極引進(jìn)先進(jìn)的質(zhì)量管理技術(shù)

環(huán)境質(zhì)量技術(shù)體系是環(huán)境監(jiān)測(cè)水平的基礎(chǔ)保障，因此，必須結(jié)合實(shí)際工作需求對(duì)環(huán)境質(zhì)量技術(shù)體系進(jìn)行持之以恒的創(chuàng)新、完善，以此確保環(huán)境監(jiān)測(cè)內(nèi)容準(zhǔn)確、科學(xué)，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員行為規(guī)范，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作運(yùn)行高效。環(huán)境質(zhì)量體系可以直觀反映環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的管理模式、管理理念，因此，人們需要結(jié)合環(huán)境質(zhì)量管理工作需求與當(dāng)下的實(shí)際狀況，構(gòu)建并不斷革新保障體系，以此促使管理內(nèi)容、管理技術(shù)實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，提高環(huán)境管理工作的法制化、程序化水平[8]。除此之外，還要結(jié)合環(huán)境管理部門技術(shù)人員的評(píng)審結(jié)果、交流成果，對(duì)環(huán)境技術(shù)管理體系進(jìn)行不斷完善，促使環(huán)境管理部門技術(shù)人員的技術(shù)能力實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。

3.4 積極引進(jìn)先進(jìn)的儀器設(shè)備

社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)提升促使我國(guó)科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作實(shí)際作業(yè)中，所應(yīng)用的先進(jìn)性技術(shù)越來(lái)越多[9]。但很多縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門，甚至一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后地區(qū)的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門，在開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)作業(yè)時(shí)所應(yīng)用的儀器設(shè)備還較為陳舊老化，即更新?lián)Q代周期過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)所得數(shù)據(jù)缺乏有效性。因此，我國(guó)必須在環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)方面進(jìn)行深化科研，積極引進(jìn)國(guó)際化先進(jìn)技術(shù)，并以此為借鑒進(jìn)行科學(xué)探索，從而全面提升我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備的先進(jìn)性，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)工作技術(shù)、質(zhì)量與現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)需求一致[10]。

4 結(jié)語(yǔ)

垂直管理制度是打破體制弊端的重要舉措，也是改善我國(guó)環(huán)保工作的有效手段。要想保證其所要求的質(zhì)量管理體系可以貫徹落實(shí)，我國(guó)必須構(gòu)建專項(xiàng)法規(guī)體系與技術(shù)規(guī)范，積極引進(jìn)先進(jìn)性質(zhì)量管理技術(shù)，并不斷強(qiáng)化專業(yè)人員的執(zhí)業(yè)能力，只有這樣，才能為環(huán)境監(jiān)測(cè)工作提供制度保障，促使環(huán)境監(jiān)測(cè)工作持續(xù)健康發(fā)展。