論國家稅收支出權

文/田程

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論國家稅收支出權

文/田程

中央財經大學

由于擔憂公權的過度膨脹而損害公民權益，關注如何限制公權是學界的傳統。稅收的天然“侵權”屬性，學者們同樣關注如何限制和規范國家征稅權以保護公民財產權。但稅收的征收不是目的，稅收支出用以保障公民權益才是稅收的核心價值。由于稅收的支出不會使得相對人利益受損反而會使其受益，學界往往忽略了作為實現公民權利的稅收支出權。

稅收；財政權；稅權；稅收征收權；稅收支出權

1 從“蔣石林訴財政局”和“溫洪祥申請查賬”案說起

農民蔣石林在2006年以一個納稅人的身份，將湖南省常寧市財政局告上法庭，理由是：常寧市財政局超出預算和編制購買豪華轎車。常寧市法院以“所訴事項不屬于人民法院行政訴訟受理范圍”為由駁回起訴。蔣石林不服，上訴至湖南省衡陽市中級人民法院，但結果仍沒有改變。饒有興趣的是，訴訟中常寧市財政局局長通過媒體對蔣石林進行了匪夷所思的反問：農業稅已然取消，蔣石林的納稅人資格非適格，以及蔣石林所繳納的農業稅是否能夠購買一臺轎車（言外之意就是即使你身份適格，但你所繳納稅款太少，連起訴一臺轎車的份額都不具備）。面對結局，蔣石林無奈地認為書本和報紙所說的納稅人權利與現實并不一樣。

2 國家財政權與國家稅收支出權

依通說，國家主權是一國獨立自主處理自己內外事物，管理自己國家的最高權力，是國家的固有權利。國家主權在內容上包括領土完整、政治上獨立、經濟自主和與他國平等。經濟自主體現為國家財政權，國家財政權是一個國家憑借其主權為實現其提供公共服務的需要通過法定程序并按照年度預算在國家與公民之間、國家機關機關之間分配稅費、國債等收入的權力，包括財政立法權、預算審查權、稅費征管權、國庫經理權、財政使用權、審計監督權等等權責體系。國家占有和支配一定的經濟資源是國家維持其存在的基本前提，而國家獲得資源的方式無外乎是依靠暴力，或者稅收。現代法治國家基于保護私有財產權的理念，國家不可能直接索取公民財產，只能采取稅收形式來滿足自身存在之需要。稅收作為財政的一種形式，稅收權力是財政權的應有之義，是財政權的一種形態。從詞語的邏輯關系上看，財政與稅收不是同一層次的概念。計劃經濟體制下，國家的財政收入主要來組國有企業上繳的利潤，稅收在國家財政收入中所占的比例微乎其微，隨著市場經濟體制發展，稅收在財政收入的比重上升，逐步占據絕對地位。

表一：近幾年國家稅收收入占財政收入比例

年份全國財政收入全國稅收收入占比 2008年613305422388.4% 2009年685185952186.8% 2010年831017321088.1% 2011年1038748973886.3% 2012年11721010060185.8%

（數據來源國家統計局，比例數據由作者粗略計算）

財政包含稅收，但不限于稅收，稅收只是財政收入的一種形式，二者之間是種屬關系。由于稅法的在財政法中相對獨立，也由于人們習慣于將稅收和財政相提并論，因此，將“稅收”一次凸顯出來。所以，本文將財政收入約等于稅收收入，將國家財政權約等于國家稅權，不再刻意強調二者之間存在差異。財政權包含稅費征收權和財政使用權，稅收權力同樣包含稅收征收權和稅收支出權。可惜的是，很多學者不約而同地將國家稅權集中于稅收征收上，簡單地認為稅收征收權就是國家稅權，人為地割裂了國家稅權的全部含義和內容。稅權是國家對公眾課征稅收的權力。

3 國家稅收支出權的邏輯起點及價值

考察稅收權力（稅權）的應有之義，必須從稅收法律關系兩極“征稅主體——納稅主體”的博弈過程全方位的展開。首先，納稅主體在納稅過程中的首要問題并非把稅繳納給誰，而是為何納稅。顯然，人們基于獲得保護和安寧的生活不得已組建能夠體現最大公正的第三方，即政府。《獨立宣言》寫道：為了保障這些權利，人們才在他們中間建立政府。政府的運行是有成本的，必須獲得資助，否則，政府沒有足夠的力量保護人們的權利。要想“用之于民”，必先“取之于民”。所有的權利都需要公庫的支持。公庫最穩定的來源就是稅收,一個不能獲得稅收的政府在實踐中是絕不能履行好保護民眾的職責。正如馬克思所言的，稅收是喂養政府的奶娘。從納稅主體的角度講，稅收是人民為獲得公共產品的對價。其次，國家籌集稅款后，將私人財產轉化為公共財產，作為提供公共服務的經濟基礎，如警察、國防、司法部門和監獄等等。這里蘊含了一個前提：國家必須有效地使用公共財產，否則為民眾提供公共服務只能是空談。如果國家將公共財產大部分消耗在維系自身運轉上，用于提供公共服務的部分勢必減少，屆時國家所供給的公共服務質量肯定會大打折扣。提取和再分配公共資源的政府部門實質上影響我們權利的價值、范圍以及可行性。財政的支出以及支出方向約束著我們權利的質量，權利被保護的程度在公共財產支出側重點不同的國家是有差別的。征稅不是目的，將稅收用于民眾期望之處以保護民眾正當利益才是稅收的核心。在界定稅權內涵時，不能僅僅強調稅收的財政收入功能而看重國家單方意思和利益；也不能僅僅強調課稅和民眾的義務而將稅收的支出排除在稅權的應有之義中。必須堅持稅收的征收和支出相一致；必須堅持征稅主體和納稅主體權利和義務相一致，這樣我們才能得出完整的稅權概念。用狹義的租稅概念構筑的稅法理論，無論在形式上多么完美，都無法對運用納稅人繳納的租稅來侵害或破壞納稅人和國民的生活和人權的行為，起到任何實質意義上的遏制作用。完整的國家稅權應該包括國家取得稅收的權力——稅收征稅權和國家對稅收支出的權力——稅收支出權。從稅收的征收看，限制稅收征收權，能保障公民的財產權；但從稅收的支出看，保障稅收支出權，同樣更保障公民財產權。

[1]叢中笑.納稅人參與權探析[J].經濟法研究,2008,7(00):266-281.

[2]張晉武.西方國家稅收支出制度評析[J]. 經濟評論,1999(01):111-113.