事業單位管辦分離改革

李滔

摘要：事業單位是具有鮮明中國特色的概念，它分布面廣、涉及領域寬、人才資源密集，對國民經濟和社會發展起著很大的推動作用。自我國政府推進事業單位改革以來，由于步驟設計不周全、改革定位模糊、配套措施不完善等因素，出現了諸多問題。本文主要通過分析北京市海淀區公共服務委員會改革，對其存在的問題及未來發展方向進行分析，從而進一步思考如何在新時代更好的深入推進我國事業單位管辦分離改革。

關鍵詞：事業單位改革；管辦分離；海淀區；公共服務委員會；問題分析

北京市海淀區公共服務委員會改革著眼于轉變政府職能，以“政事分開、管辦分離”為突破口，整合行政資源，提高公共服務質量，探索適應市場經濟的行政管理體制。公共委改革在打破傳統事業單位管理體制上邁出了重要的一步，為事業單位改革提供了范本?？v觀整個改革歷程，公共委在取得了一系列成績的同時，又存在諸多問題，揭示了公共服務體制改革之困難程度，另一方面也顯示出我國事業單位管辦分離改革任重而道遠。

一、事業單位管辦分離改革的理論基礎

公共選擇可定義為非市場決策的經濟研究，或者是經濟學在政治科學中的應用。（繆勒，1989）布坎南的公共選擇理論指出“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。隨著新公共管理理論的誕生并廣泛應用，引入市場機制，破除政府壟斷，強調公共服務的效率與質量，引入多元主體共同參與公共管理成為新的潮流。

委托代理理論以有效的激勵和責任制設計，引起了政府公共管理改革的關注——在合同中對義務做出明確的規定。從委托代理理論看北京市海淀區公共委改革，表面是政府行政層級的增加，實際是在政府與事業單位之間形成了契約合同關系。

二、從公共委模式看我國事業單位管辦分離存在的主要問題

公共委模式是我國事業單位管理改革創新的必然產物，但它并不是一種最優的終極的管理模式，它只是適應一定時期一定范圍一定類型事業單位的一種過渡模式，存在著諸多問題。

（一）慣性行政力量很難隔斷。在事業單位里，慣性行政力量很難隔斷。政府部門為了使行政指令下達暢通無阻，更傾向自身直接掌控事業單位。在這種政府部門當中的事業單位，也樂意行政撥款，因為政府部門的控制只在掌控資源的時候比較嚴格，而平時是放縱的。大家都愿意維持這種狀態，而且叫作“仿公務員待遇”，雙方各有所需。政事分離的難度，首先是結構上雙方的需要，其次是手段上的需要。在海淀區公共委改革過程中，政府部門依舊從不同方面對分離后的事業單位進行不同程度的干預。

（二）事業單位內部治理有待優化。由于改革只是在區級層面推行，區級以上未改，所以條塊分割體制的弊端不可能消除。僅在沒有對事業單位進行結構和功能調整的情況下，單獨設立公共委員會的改革并不完整，無法從根本上克服原有事業單位的弊端。條塊分割，交錯管理，終究還是無法擺脫管辦不分的弊端。一是以政代事。最重要的負面結果，是事務執行部門依靠行政權威來推進，而事業單位承擔的公共責任和提供的公共品，其實與行政機構是疏離的。二是就事論事。由于對技術性、獨立性尊重不夠，政經常干預事，導致事業部門社會認同感、權威性以及專業可靠感的程度下降，甚至沒有保證，帶來事業部門成本甚高，成為政府部門的沉重負擔。最后是對興起的市場機制來講，阻礙了多中心治理的現代治理結構的發展。

（三）監管難度較大。對于事業單位的監管來說，專業性是很大的問題。當前，事業單位法人的外部監管力度不夠。事業單位管辦分離后，強調內部控制多，外部監督不足。有些單位制定績效考核指標時，內部考核指標過多，行業監管指標較少。服務對象的目標不足以制定和評估事業單位的績效目標，其他社會公眾參與程度甚至更低。對于管辦分離后的事業單位的監督，需要引進公眾監督、社會媒體監督、專家監督等多方力量共同參與，同時也需要完善內外部監督。

（四）購買機制存在問題。公共委作為政府購買公共服務的代表，在購買機制的操作上可能會存在諸多問題。如合同外包，必須考慮如何解決典型的委托—代理問題，如何用法規制度保障正常運行，如何建立誠信約束機制，如何明確政府自身職責及定位等問題。因此，在購買機制的操作上存在潛在的風險，這也是我國事業單位管辦分離改革的難點之一。此外，我國當前的事業單位管辦分離改革主要是通過成立新的管理機構和管理主體，來實現 “管”與“辦”的分離，這種改革方法擴大了管理層次，增加了行政運行的成本。這種情形不僅在北京海淀區改革中顯現出來，同時在無錫市體管中心改革過程中也暴露了出來。

三、事業單位管辦分離改革的意義

事業單位管辦分離改革有利于促進事業單位的分類改革。管辦分離作為事業單位改革的一個基本方向，有利于促進事業單位按照承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務的標準進行分類改革，理清內部關系；管辦分離改革有利于促使事業單位回歸公共服務職能，改善機制。傳統事業單位的體制和機制制約了服務業的發展，同時使得大部分事業單位忽略了公共服務這一基本職能，管辦分離改革使得事業單位更有自主權、更有活力，更好地提供公共服務，增強公共服務供給，提高公共服務質量；管辦分離改革有利于促進政府職能轉變，提升政府全面正確履行職能的能力。管辦分離改革在一定程度上促使政府職能的簡化與明確，促使政府更好的全面履行組織經濟建設、組織政治建設、組織文化建設、組織生態建設及提供社會公共服務等職能；管辦分離改革有利于增強事業單位的競爭意識和服務意識，推進事業單位管理制度和運行機制的創新。管辦分離改革將更加明確事業單位職能，同時也對事業單位按職能進行整合，有助于增強事業單位的競爭意識，不斷提高公共服務的質量，創新公共服務提供方式，注重自身績效考核與評估，重視社會評價與反饋，推進事業單位管理制度和運行機制深入發展。

四、從海淀區公共委改革分析事業單位管辦分離的對策研究

傳統的事業單位存在著管理體制不順，缺乏生機和活力、管理體制不順，缺乏生機和活力、布局結構不合理，資源浪費嚴重、法制不完備，運行不規范、政府職能的明顯“越位”、事業單位社會化服務功能“缺位”等弊端。事業單位管辦分離改革旨在解決這些問題，但事業單位管辦分離改革也存在諸多弊端，因此亟須進行對策研究。

（一）管辦分離的管理結構改革必須與事業單位體制自身的改革結合起來。只有管理結構的改革，如成立公共服務委員會，而沒有對事業單位體制進行改革，注定是不完整的，必將面臨諸多問題。因此，將二者結合起來，協同進行，建立新型的法人治理結構，進行人事制度改革，深化收入分配制度改革，完善社會保險政策等。

（二）明確和完善事業單位管理機構的制度空間。在北京市海淀區公共服務委員會改革過程中，公共委是作為一個新的行動者出現在公共服務領域的，它的制度空間必須盡可能明確和完善，唯此才能使公共委與上行部門、平級部門和下屬機構建立更好的互動關系。由此可見，在事業單位管辦分離改革的進程中，新成立的管理事業單位的機構，其制度空間必須明確和完善，明確其職能、地位，理順各部門、各機構之間的關系。

（三）完善監督管理體系。確保事業單位改革后既充滿活力，又合乎規范，關鍵在于監管?？茖W設立監管機構，切實做到依法進行監督管理，引入公民、社會、第三方及專家學者等多元主體共同參與，完善內外監管體系。此外，管辦分離改革后存在的問題和障礙，暴露了協調保障機制方面的不足，為促使“管辦分離”后事業單位的良好運轉，還必須建立健全相應的協調保障機制。

（四）政府和事業單位要同步改革。政府轉型與事業單位改革協同推進首先應遵循公平、公正原則。政府不是置身于政事分離、管辦分離改革的局外，改革的邏輯對黨政部門也同樣有效，保持結構上的一致性變動，這才叫公正、公平。另外，事業單位管辦分離改革，要避免以政代事，防止行政命令一刀切，如果把管辦分離當作單純的行政指令過程，管辦分離必定失敗。必須政府部門和事業單位漸進互動，雙方理性妥協，共同接受進行改革。事業單位管辦分離改革須和政府自身轉型協同進行。

參考文獻：

[1]ES Savas.Privatizing the Public Sector ：How to Shrink Government[M].Chatham，NJ：Chatham House Publishers，1982.

[2]黃強.事業單位“管辦分離”改革探索中的北京模式[J].北京行政學院學報，2012（04）：1-6.

[3]劉太剛.事業單位改革：非營利組織發展的新契機.中國行政管理，2005（11）