對土地儲備專項債券問題的思考

溫權

摘要：當前，我國正積極推進以土地儲備專項債券為主的土地儲備融資模式，這既以合法規范的方式保障土地儲備項目合理融資需求，又促進了土地市場規范、健康發展，對土地儲備工作有著重大意義。但在實際工作中還存在著一些亟須解決的問題。因此，各級政府和相關部門應當尋找有針對性的對策，完善土地儲備專項債券相關制度。

關鍵詞：土地儲備專項債券；土地儲備；土地儲備融資

2017年，財政部、國土資源部聯合印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號，以下簡稱《辦法》），標志著土地儲備專項債券制度開始運行。發行土地儲備專項債券，是深入貫徹以習近平同志為核心的黨中央關于全面推進依法治國的戰略部署，將完善專項債券管理與依法推進土地儲備融資模式改革結合，有利于健全和規范地方政府舉債融資機制，是促進土地儲備融資工作的重大變革。

一、土地儲備及土地儲備專項債券有關內容

（一）土地儲備

土地儲備是指地方政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，由國土資源管理部門依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。土地儲備機構需依據土地利用總體規劃、城市總體規劃和土地利用年度計劃，依照法律程序，運用市場機制，通過各種方式將國有建設用地集中起來，納入政府儲備，進行必要的基礎設施配套等前期開發，再由地方政府有計劃、有序地投入市場，從而有效保證建設用地的市場供應和調控。

（二）土地儲備專項債券

土地儲備專項債券是一種市政收益債，是“在借鑒和比較主要市場經濟國家地方政府融資模式經驗的基礎上，立足我國國情和實踐而發行的”地方政府債券。其基本模式是地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

二、土地儲備專項債券發行的必要性

地方政府在進行土地儲備時，無論是收儲土地、前期開發還是中后期的儲備管理，都需要大量的資金投入。這部分資金在2015年新預算法頒布實施之前以銀行貸款為主，大多由土地儲備中心以土地抵押方式從銀行貸款，或由受地方政府委托的土地一級開發的企業向銀行借貸等途徑籌措資金。新預算法實施后，規定地方各級政府應當通過發行地方政府債券方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉借債務。財政部、國土資源部等四部門印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。而《辦法》的發布直接為土地儲備專項債的發行提供了政策依據。

綜上可見，土地儲備專項債券的發行對于順利推進土地儲備工作有著至關重要的作用。

（一）規范土地儲備融資方式，促進經濟平穩健康發展

與銀行貸款等方式不同，土地儲備專項債券可以說是為地方政府的土地儲備工作“量身打造”的：其根據土地儲備業務的實際需要，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面有較多選擇。地方政府只需按時還本付息，在組織土地供應時有了更大的自主權和選擇權，使土地儲備融資工作更加合乎規范，促進地方經濟平穩健康發展。

（二）遏制違法違規變相舉債行為，保障土地儲備項目合理融資需求

在發行土地儲備專項債券之前，有的地方政府直接或者間接將土地儲備機構和各類城投公司作為政府的融資平臺，以土地儲備的名義違法違規變相舉債，增加了地方政府債務風險。通過規范發行土地儲備專項債券，土地儲備資金實現專款專用，土地儲備資產及其預期的土地出讓收入顯性化，不僅有效保障了土地儲備籌資方式調整后的合理資金需求，還從機制上防范了違法違規舉債、挪用土地儲備資金等行為的發生。

（三）抑制地方政府融資沖動，防范地方政府債務失控

長期以來，地方政府一向熱衷于用土地財政提升地方GDP，但不同時期的不同地區對土地的需求量是不同的，因此，這種供需矛盾可能會引發土地儲備超前、過度的問題，造成地方政府的債務風險。通過細分土地儲備專項債券的項目和區域，那些市場前景好、盈利能力強的土地儲備專項債券會得到市場的追捧，而反之則會發行困難，票面利率高。通過市場的選擇，可以使地方政府在發行土地儲備專項債券前，仔細評估該土地儲備項目的前景，起到抑制地方政府投融資沖動的作用。

三、土地儲備專項債券制度運行中面臨的挑戰

（一）土地儲備專項債券資金使用存在不對應項目的可能

在實際的土地儲備工作中，土地儲備專項債券的發行與土地儲備業務的開展在時間上存在差異，因此土地儲備工作可能已開展多時，但專項債券的發行工作仍未進行，或者儲備土地出讓提前完成而償債時間仍未到。這些情況都會造成債券資金使用的時間差，存在資金沉淀的可能性，不僅影響專項債券的利用率，更重要的是還會給資金使用在不對應項目上留下空間，造成土地儲備資金違法違規使用、串用。

（二）土地儲備專項債券償債模式需進一步完善

在實際工作中，由于土地儲備項目開發周期一般較長，受經濟、社會、土地市場以及國家宏觀形勢影響較大，土地儲備在運行過程中具有不確定性，儲備土地并不一定能按照計劃按時完成出讓，可能會造成違約風險。

（三）各級政府、相關部門間權責劃分不夠清晰

《辦法》要求地方政府、財政和國土部門、土地儲備機構等相關單位作好土地儲備專項債券與土地儲備具體業務的銜接工作。但在實際操作中，由于涉及各方利益較多、牽扯部門較廣，各級政府和相關部門能否切實做到相互協調，將土地儲備專項債券用于土地儲備和地方經濟發展，將成為各方都需面對的問題。

四、完善土地儲備專項債券制度的相關措施

（一）確保債券發行嚴格對應項目

為了保證專項債券與項目嚴格對應，地方政府應當嚴格按照《辦法》強調的“土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目”“土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應”“土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目”“土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金”等要求，保證專項債券與項目對應實施。此外，《辦法》還要求，“地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務管理系統的銜接”。通過這種制度化、陽光化的安排，保證資金高效準確投放，有效防止土地儲備資金的違法違規使用、串用，做到“專款專用”。

（二）優化專項債券預期償債資金來源

一方面，地方政府要嚴格按照《辦法》的要求執行土地儲備專項債券發行工作，即“發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡”。另一方面，積極探索在特定條件下，較為靈活地調劑資金使用，比如可以利用土地出讓收入償還其他土地儲備項目的融資利息，或者可嘗試因不可抗力造成的儲備土地無法出讓即將違約時，通過整個儲備庫中總的土地出讓收入統籌還款。同時，《辦法》也提出了“因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還”。通過上述方式，可以優化土地儲備專項債券預期償債資金來源，將專項債券的違約風險降到最低。

（三）統籌管理土地儲備專項債券發行空間

財務部“根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度”，同時，“各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部”。通過實施這種創新的土地儲備專項債券管理模式，統籌調度各地專項債券發行空間，合法合規地保障地方政府土地儲備資金的合理需求，防止其無序擴張債務規模以及由此產生的債務風險。

（四）落實地方政府管理責任，加強各方協調配合

嚴格執行統一土地儲備專項債券命名格式、“發現違反法律法規和財政管理、土地儲備資金管理等政策規定的行為，將及時報告財政部，抄送國土資源部”等措施，將專項債券的發行、使用和償還責任對應到具體使用債券資金的地方政府，以此明確地方政府、財政和國土部門、土地儲備機構等相關各方的監督管理責任，加強中央和省級國土資源主管部門對土地儲備項目的垂直監控，同時，加強地方政府和相關部門間的協調配合，充分發揮地方政府和各部門的管理作用，為土地儲備工作打下堅實基礎。

參考文獻：

[1]財政部，國土資源部.地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）[Z].2017-05-16.

[2]黃春玲.政府土地收儲專項債券融資方案[J].中國農業會計，2018（01）：10-11.