歐盟公布2021—2027年度長期預算提案

編譯 許林玉 梁

2018年5月2日，歐盟委員會公布了務實且現代化的2021—2027年度長期預算提案。這是對當前現實的誠實回應——在全球局勢動蕩、英國退歐留下巨額預算缺口的背景下，歐洲將在維護安全穩定方面發揮更大的作用。該提案建議削減開支，并以同樣的方式拓寬財源，以此應對這一雙重挑戰。歐盟將保留或增加為新的主要優先事項提供的資助，這不可避免地意味著必須削減其他領域的資金。由于風險巨大，所以必須即刻采取負責任的行動。因此，該預算提案既突出重點，又切合實際。

歐盟委員會主席讓-克洛德·容克

歐盟委員會主席讓-克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）表示：“今天是歐盟的重要日子。通過新的預算，我們將有機會塑造歐盟的未來，將其打造成為一個雄心勃勃、同心同德的全新27國聯盟。在今天的提案中，我們提出了一個務實的計劃——如何用較少的錢來做更多的事情。在我們前進的航行中，經濟發展的東風給了我們一些喘息的空間，但我們仍然必須在某些方面節省開支。我們將通過首次推出的法治機制，確保財務管理的健全。也就是說，我們必須對納稅人的錢負責，而大權則掌握在歐洲議會和歐盟理事會手中。我堅信，我們應當力爭在明年舉行歐洲議會選舉之前達成協議。”

歐盟委員會委員、預算與人力資源負責人甘瑟·厄廷格（G ünther H.Oettinger）介紹說：“本預算提案確實與歐盟附加值息息相關。我們甚至更多地投資于單一成員國可能無法單獨采取行動或聯合行動效率更高的領域，即科研、移民、邊境控制和防衛等。我們將繼續為傳統領域提供資助，例如公共農業政策和凝聚力政策，因為我們都受益于農產品高標準以及在經濟上迎頭趕上的地區。”

歐盟長期預算（又稱為多年度財政框架，MFF）為實施歐盟年度預算提供了穩定的框架，它將歐盟的政治優先事項轉化為為期數年的財政條款，并為歐盟整體支出和支出的主要類別/優先事項設定年度最高額。通過規定每一類支出的支出限額，長期預算可確保歐盟的優先事項在中期獲得足夠的資金。與此同時，長期預算還能確保歐盟的支出得到有序發展，符合歐盟的政策目標，并在其自有財源的范圍之內。此外，還為歐盟基金的受益者提供了確定性，如中小型企業、學生、研究人員、農民或社會組織，以及國家、地區和地方當局。

自1988年起，長期預算在維持歐盟運轉方面一直發揮著重要作用，包括多個時間跨度為5至7年的時期。第一個長期預算（1988—1992年），即所謂的第一個“德洛爾計劃”，重點是建立單一市場、鞏固多年度研究和發展框架方案； 第二個長期預算（1993—1999年），即第二個“德洛爾計劃”，優先考慮社會和凝聚力政策并推出歐元；第三個長期預算（2000—2006年）是“2000議程”，重點是擴大歐盟版圖；2007—2013年度長期預算優先考慮可持續增長和競爭力，以創造更多就業機會；2014—2020年度長期預算旨在促進就業和經濟增長，與歐洲2020智能、可持續和包容性增長戰略相輔相成。

歐盟委員會委員、預算與人力資源負責人甘瑟·厄廷格

重點突出的預算：將雄心與資源匹配

歐盟委員會公布的2021年至2027年長期預算的承諾資金達1.135萬億歐元（以2018年物價計，如果考慮通脹因素，則相當于1.279萬億歐元），相當于歐盟27個成員國全部國民總收入總和的1.11%，這一水平的承諾資金可轉換成1.105萬億歐元（占國民總收入的1.08%）的支付資金（以2018年價格計)，以及納入歐盟預算的歐洲發展基金——歐盟與非洲、加勒比海和太平洋地區國家開展金融合作的主要工具，2014—2020年期間提供300億歐元資助，該基金至今仍是一個政府間協議。

長期預算中優先事項的確定要從2017年3月1日發布的《歐洲未來白皮書》開始算起，它們是容克主席于2016年9月14日在歐洲議會發表《盟情咨文》講話時提出的積極議程的一部分，于2016年9月16日在布拉迪斯拉發獲得了27個成員國領導人的通過，并在2017年3月25日寫入《羅馬宣言》。2017年6月，歐盟委員會在關于歐盟財政未來的反思報告中提出了主要問題。2018年2月14日，歐盟委員會提出了歐盟未來預算的備選方案。歐盟委員會認真聽取了歐洲議會、成員國、各國議會、歐盟供資受益者和其他利益相關方的意見。歐盟委員會委員厄廷格在訪問27個歐盟成員國時，分別與領導人舉行了會晤。2018年早些時候舉行的公開磋商頁收到了11000多份反饋。此外，歐盟委員會還對目前歐盟的支出進行了徹底的審查（同樣作為今天一系列提案的一部分公布）。這有助于精確地找出哪些計劃運轉順利，應當在未來的長期預算中予以保留或加強。它還顯示出哪些方面需要改革，以充分挖掘歐盟預算的潛力。

由27個成員國組成的歐盟已確定其優先政治事項，目前需要相應的資源。若要為新的緊迫性優先事項提供資金，就必須提高目前的資助水平。當前的投資領域，如研究與創新、青年、數字經濟、邊境管理、安全和防衛等，將有助于實現未來的繁榮昌盛、可持續發展和安全穩定。例如，伊拉斯謨+（Erasmus+）計劃和歐洲團結隊（European Solidarity Corps）計劃的預算將增加。

與此同時，歐盟委員會認真審查了哪些方面可以節省開支以及哪些方面可以提高效率。委員會提議適當減少為共同農業政策和凝聚力政策（目前它們獲得的財政支持最大）提供的資金，兩者都減少大約5%，以應對27國聯盟面臨的新形勢。這些政策也將進行現代化改革，以確保它們在優先任務更少的情況下仍然行之有效，甚至服務于新的優先事項。例如，凝聚力政策將在支持結構改革和移民長期融合方面發揮越來越重要的作用。通過這些變化，可以實現預算再平衡，并提高對歐盟預算能夠產生最大影響力的領域的關注。

歐盟預算的資金來源

新的優先事項需要新的投資。正因如此，歐盟委員會提議通過新增財源和調配等方式共同為這些新的緊迫性優先事項提供資金。在決策小組關于“歐盟未來融資”的建議的基礎上，歐盟委員會建議將當前的總體融資（即“自有財源”）體系現代化并對其進行簡化，同時使預算收入來源多樣化。歐盟委員會建議簡化目前基于增值稅（VAT）的自有財源，并引進一籃子與政治優先事項相關的新自有資源。擬議的一籃子新自有財源包括排放交易系統收入的20%，適用于新“共同統一公司稅基”的3%的活期貸款利率（一旦通過必要的立法，將分階段實施），按每個成員國的非回收塑料包裝廢物數量計算的國家捐款（每千克0.80歐元）。這些新的自有財源將占歐盟預算總額的12%左右，每年可貢獻220億歐元，用于資助新的優先事項。此外，英國是歐盟預算的重要貢獻國，英國脫歐為應對復雜的退稅制度、甚至“退稅款退稅”制度提供了機會。歐盟委員會建議取消所有退稅，并將成員國在征收關稅時保留的數額從20%減少至10%。這兩項措施都將使歐盟預算變得更簡單、更公平。為了避免某些成員國的會費激增，歐盟委員會建議在5年內逐步取消目前的退稅。

全新的現代預算

與歐洲經濟和各國預算的規模相比，歐盟預算不算太多。然而，如果歐盟將預算投資于能夠產生比各國公共支出更大影響力的領域，并帶來真正的歐洲附加值，那么它將對公民生活和企業生存產生真正的影響。歐洲附加值指的是歐盟預算可以產生比國家層面的公共支出更大的影響。在《羅馬宣言》中，歐盟領導人一致認為，歐盟應該“在大問題上大做文章，在小問題上小事化了”。歐盟預算同樣應當如此，它必須在“大”領域進行投資，而在這些領域，歐盟可以比國家層面的公共支出產生更大的影響。集中資源可以取得成員國單獨行動無法取得的成果。例如，最前沿的研究項目將全歐洲最優秀的研究人員聚集在一起，或者授權給青年和小型企業，讓其充分利用單一市場和數字經濟提供的機會。再如，關鍵的戰略投資（如投資于人造衛星、昂貴的超級計算機或者將歐盟不同地區互相連通，為歐盟提供保護公民所需的大型基礎設施或項目）是歐洲未來繁榮的關鍵，也是歐洲在實現全球可持續發展目標中居于領導地位的關鍵。在一個日新月異的世界中，歐洲面臨著人口挑戰、鄰國不穩定等許多緊迫的問題，這些都超越了國界。因此，在將歐盟武裝起來保護其公民方面，這些投資同樣重要。

對于擁有27個成員國的歐盟來說，這是一個全新的27國聯盟預算，也是一個簡單、靈活、務實的現代預算，旨在處理可帶來最大歐洲附加值的最重要優先事項和政策，這表明歐洲已經從歷史中吸取教訓。換句話說，這是一項投資于歐洲的預算，助力歐洲實現其保護、賦權和防衛的功能，正如歐盟委員會主席容克在其2016年《盟情咨文》講話中所呼吁的那樣。根據單一的規則手冊可以使規則更為連貫，這意味著為受益方和管理當局減少行政成本。此外，這還意味著制定更明確的目標，更多地關注績效，使對結果的監測和衡量更為輕松，必要時也更容易做出改變。該預算的結構更加清晰，并與歐盟的優先事項更加一致。目前，資金分散在太多的項目和工具上，其中有些在預算之內，有些在預算之外。因此，委員會建議將項目數量減少1/3以上，例如將零散的資金來源整合成新的綜合性項目，并從根本上簡化Invest EU基金等金融工具的使用程序。同時，簡化國家援助規則，使歐盟預算工具與國家資金更容易銜接起來。

雖然歐盟預算在為共同應對各個層面的移民危機提供資金方面的確發揮著關鍵作用，但當前框架的局限性已經變得非常明顯。歐盟成員國最近遭遇的挑戰——尤其是2015年的移民和難民危機——清楚地暴露出目前的歐盟預算在迅速、有效地做出反應的靈活性方面的局限性。因此，歐盟委員會的提案包括提高項目內部和項目之間的靈活性，加強危機管理工具，并設立新的“歐盟儲備金”，以應對不可預料的事件，對安全和移民等領域的緊急情況做出反應。歐盟儲備金的資金將來自上一財年的可用保證金（上一財年承付款上限與某一年度實際承付或支付的資金之間的差額），以及通過已承諾撥付給歐盟預算但最終未用于執行計劃的資金。除了確保有足夠的未分配保證金，歐盟委員會還建議充分利用根據現行框架提出的全球支付保證金，進一步擴大全球承付保證金的規模和范圍。一旦采用其他現有工具，它也將有助于應對貿易中斷帶來的經濟和社會后果。

歐盟委員會還審查了緊急援助儲備金、歐盟團結基金和歐洲全球化調整基金等特別工具的范圍。得益于這些工具，歐盟預算能夠在為財政框架設定的上限之外，增加更多的財政手段。委員會建議酌情擴大這些工具的范圍，如允許啟動歐盟內部緊急情況援助儲備金；簡化這些工具的調用程序，并將柔性工具的規模增至每年10億歐元。

歐盟預算的支出領域

目前在研究與創新、青年和數字經濟等領域的投資將為后代帶來豐厚的回報。這也正是歐盟委員會建議在眾多關鍵領域增加資金的原因，其中包括：數字化轉型和網絡投資達到120億歐元（輔之以Invest EU基金通過貸款、擔保和其他金融工具支持的投資）。青年計劃增加一倍以上（伊拉斯謨+計劃300億歐元、歐洲團結隊計劃13億歐元），其中包括為青年提供歐洲火車聯票的7億歐元。用于外部邊境管理、移民和庇護的支出從當前的130億歐元增加至約330億歐元，到2027年，可以為歐洲邊境和海岸警衛隊資助1萬名邊防警衛。研究和創新投資增加50%，撥付其中的1000億歐元用于地平線歐洲（Horizon Europe）和歐洲原子能共同體（Euratom）兩個旗艦計劃。安全投資達到48億歐元，并設立13億歐元的國防基金，以補充和加強各國在研究和能力發展方面的支出；促進整個歐盟軍事流動所需的投資將通過連接歐洲設施計劃獲得65億歐元資金。外部行動資金達到1200億歐元，這部分資金特別關注歐洲的鄰國，并保留專門的儲備金，以應對新的挑戰，尤其是穩定和移民方面的挑戰；為了補充歐盟預算資助的國防領域方案，高級代表提議設立一個105億歐元的預算外歐洲和平設施計劃，以加強可能在非歐盟國家開展的聯合行動。

農業和凝聚力政策在新的長期預算中仍與以前一樣重要，因此，它們在資金方面仍將完全保持其主導地位，它們將繼續實現自己的核心目標，但會通過現代化改革來提高效率，并將資金用于最需要支持的地方。與此同時，自數十年前推行這兩項政策以來，歐盟承擔了新的責任。因此，它們的相對份額下降順理成章。此外，由于英國退出歐盟，因此要求將共同農業政策和凝聚力政策的資助削減約5%，因為這兩項計劃在歐盟預算中所占比重最大。

在農業政策方面，歐洲所需的農業必須具有彈性、可持續性和競爭力，從而確保為歐洲人生產優質、安全和經濟實惠的食品，并確保農村地區擁有強大的社會經濟結構。因此，歐盟委員會提出了一項經過改革的現代化共同農業政策，以確保生產出高品質食品，同時為歐盟保留一個完全一體化的單一農產品市場。改革后的政策將更加重視環境和氣候，并將支持向更具可持續性的農業和更具活力的鄉村地區發展。成員國之間每平方千米土地的直接支付水平將壓縮至最低限度，并且更具有針對性，它們將繼續向歐盟平均水平靠攏。同時，重點扶持中小型農場，根據新規定，成員國將承擔更多的責任，以便最大限度地利用好農業預算。在直接支付和直接轉移資金時，它們將比今天擁有更大的靈活性，從而與國家需求和目標保持一致。歐盟將設立新的危機儲備金，以應對國際市場不可預見的事態發展或因非歐盟國家的行動引起的對農業部門的沖擊所造成的危機。

在凝聚力政策方面，其目的是加速趨同，并幫助減少成員國內部和整個歐洲的經濟、社會和領土差異。凝聚力政策今后將發揮更重要的作用，并支持成員國正在進行的經濟改革。歐盟新預算的設計反映了容克主席倡導消除分歧、使歐盟更加團結的理念。凝聚力政策的主要目標是繼續幫助經濟或結構上落后的成員國和地區趕上歐盟其他成員國和地區。因此，相對人均國內生產總值仍將是分配資金的主要標準，而失業（尤其是青年失業）、氣候變化以及移民的接納和融合等其他因素也將被考慮在內。

歐盟預算與法治

本次擬議預算的一個重大創新是加強了歐盟提供資助與法治之間的聯系。尊重法治，是實現健全財務管理和歐盟有效供資的重要先決條件，可有效防止和制裁欺詐或腐敗行為。因此，歐盟委員會提出了一項新的法治機制，以保護歐盟納稅人的錢，保護歐盟預算免受成員國因普遍存在的法治缺陷而導致的金融風險的影響。根據現行規定，成員國被要求證明其關于歐盟貨幣財務管理的制度和程序是健全的，并且資金得到充分保護，未被濫用或存在欺詐。在執行過程中，新的擬議工具將使歐盟能夠以適當的方式暫停、減少或限制獲得歐盟資金的機會，但不會影響歐盟供資的個別受益者。這樣的決定由歐盟委員會提出，并由理事會通過表決予以采納。

另外，每一項長期預算都包括一套全面的立法，《多年度財政框架條例》規定了主要的政策優先事項、政策范圍和支出上限；更詳細的特定領域立法規定了各種支出方案，如農業、凝聚力政策、研究等，歐盟委員會將提交所有針對特定領域或行業的提案、財務計劃和詳細的建議。《多年度財政框架條例》遵循《歐盟運行條約》第312條規定的特別立法程序，在收到歐洲議會的同意書后，歐盟理事會將全體一致通過《多年度財政框架條例》。根據這一同意程序，歐洲議會將通過絕對多數投票表決，批準或否決歐盟理事會的立場，但不能對其進行修改。其中只有少數情況例外——特定領域的立法根據普通立法程序通過，由歐盟理事會和歐洲議會在平等的基礎上共同做出決定。最后，改變歐盟的總體融資體系需要成員國一致同意和各國議會的批準。

打造強大而穩定的經濟貨幣聯盟

使歐元區保持穩定是整個歐盟就業、發展、投資和社會公平的先決條件。2017年12月，作為深化歐洲經濟貨幣聯盟路線圖的一部分，歐盟委員會確定了如何在歐盟公共財政框架內開發新的預算工具，以實現歐元區的穩定并向歐元區靠攏。新的多年度財政框架擬定了兩個新的工具。一是全新改革支助方案（總預算為250億歐元），將向所有成員國提供財政和技術支持，以便進行優先改革，尤其是在“歐洲學期”計劃的背景下。此外，融合設施（Convergence Facility）將為非歐元區成員國在加入共同貨幣的道路上提供專門支持。二是歐洲投資穩定職能，在發生重大不對稱沖擊時有助于維持投資水平。該工具在啟動之初為背對背貸款形式，歐盟預算高達300億歐元，與之配套的措施包括為成員國提供財政援助，以支付利息成本。在公共財政緊張并且必須維持優先投資之際，這筆貸款將提供額外的財政支持。

關于未來歐盟長期預算的決定，將由歐盟理事會在歐洲議會的授權下采取行動，而關鍵在于時機的把握。當前推行的歐盟長期預算的談判會花費很長時間，結果使得主要的財政方案和真正有可能刺激經濟復蘇的項目均被推遲。因此，談判應當予以優先考慮，并在2019年5月9日舉行歐洲議會選舉和錫比烏峰會之前達成協議。歐盟委員將竭盡全力，促成協議迅速達成。

資料來源 ec.ewopa.eu