海洋生態保護紅線

王輝健 北京林業大學人文社會科學學院博士研究生

林 震 北京林業大學人文社會科學學院院長、教授、博士生導師

海洋是地球生命的搖籃。正如現代環保運動的代表人物、海洋生物學家蕾切爾·卡森在《海洋傳》中所說的那樣，“海洋就像流淌不息的河，是萬物之始與最后的歸處。”海洋連通一體，占地球表面積的 70%，是最大的地表生態系統。海洋還是全球環境的調節器，大氣中 70%的氧是海洋生產的，海洋中的二氧化碳含量比大氣中的高60倍，是碳匯的儲存庫 ；海洋每年蒸發出450萬立方千米的淡水，90% 以降雨的形式返回陸地和海洋；海洋還有很強的凈化能力，能夠分解和消除某些有害物質。

中國是海洋大國，大陸岸線長達1.8萬多公里，面積大于500平方米的海島7300多個，海島岸線約1.4萬公里，管轄海域總面積約300萬平方公里。在改革開放大潮的推動下，沿海地區海洋經濟快速發展，主要海洋產業總產值從1978年的60多億元，到2018年有望突破8萬億元。依托海洋區位優勢和資源優勢，沿海地區成為我國對外開放的先行區和經濟最發達的地區，沿海省份陸地面積僅占全國的13.4%，卻承載著全國40%的人口，創造出全國60%以上的GDP。與此同時，隨著我國近岸海域開發力度的加強以及各大濱海經濟圈城市化和工業化的加速推進，近岸海域面臨著嚴重的資源與環境壓力，海洋生態系統遭到不同程度的破壞。

在發展海洋經濟的同時，保護好海洋生態環境，是優化國土空間開發格局的基本要求。習近平總書記在2013年7月30日舉行的中共中央政治局第八次集體學習時強調指出，要進一步關心海洋、認識海洋、經略海洋。要保護海洋生態環境，著力推動海洋開發方式向循環利用型轉變。要下決心采取措施，全力遏制海洋生態環境不斷惡化趨勢，讓我國海洋生態環境有一個明顯改觀，讓人民群眾吃上綠色、安全、放心的海產品，享受到碧海藍天、潔凈沙灘。建立海洋生態保護紅線制度是建設海洋生態文明、保護海洋生態安全的創新之舉。

一、試點渤海

海洋生態紅線制度是指為維護海洋生態健康與生態安全，將重要海洋生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區劃定為重點管控區域并實施嚴格分類管控的制度安排。我國的海洋生態紅線制度是首先針對渤海生態環境問題提出來的。

渤海是我國最大的封閉型內海，自然資源豐富，沿岸經濟發達，環渤海經濟圈在取得經濟發展的同時，也造成了渤海近岸海域生態環境狀況的惡化。2001年，國務院批復由原國家環境保護總局牽頭實施《渤海碧海行動計劃》，要求控制近岸海域污染，恢復渤海生態環境，然而五年之后，該行動卻未能達到預期目標。此后由國家發改委牽頭，聯合海洋、環保、水利等九部委，以及沿渤海三省一市共同編制《渤海環境保護總體規劃》并于 2008年開始實施，但這一規劃同樣收效甚微。渤海海水污染比例從2005年的14%上升到2010年的22%。2011年 6月發生的中海油渤海蓬萊油田漏油事故，更造成 5500平方公里海水受污染，大約占渤海面積的7%。

2011年 9月，國務院常務會議專題研究渤海環境問題時指出，要“在海洋環境敏感區、關鍵區等劃定生態紅線”和“強化地方政府和企業的主體意識、法制意識，落實海洋環境保護責任”。2011年10月，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》強調，要“在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，對各類主體功能區分別制定相應的環境標準和環境政策”。2012年3月，國務院在批復全國海洋功能區劃時明確要求，“要在渤海海域實施最嚴格的圍填海管理與控制政策，實施最嚴格的環境保護政策”。

為落實國務院提出的這兩個“最嚴格”，國家海洋局于 2012年10月下發《關于建立渤海海洋生態紅線制度的若干意見》，對建立渤海生態紅線制度進行了具體部署。《意見》提出，要將渤海海洋保護區、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護海島和沙源保護海域、重要砂質岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區和重要漁業海域等區域劃定為海洋生態紅線區，并進一步細分為禁止開發區和限制開發區，依據生態特點和管理需求，分區分類制定紅線管控措施。

2014年7月，隨著天津市海洋生態紅線區的劃定，渤海三省一市建立了海洋生態紅線制度，將渤海約37%的海域和31%的自然岸線劃定為紅線區域。渤海海洋生態紅線劃定后，總體上展現出良好的成效，取得了良好的生態效益和社會效應。

二、全面推進

在系統總結渤海生態紅線制度試點工作的基礎上，2016年 6月國家海洋局印發《關于全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》，并配套印發《海洋生態紅線劃定技術指南》，指導全國海洋生態紅線劃定工作，標志著全國海洋生態紅線劃定工作全面啟動。《意見》要求海洋生態紅線區面積占沿海各省（區、市）管理海域總面積的比例不低于 30%，全國大陸自然岸線保有率不低于 35%，全國海島保持現有砂質岸線長度，到 2020年近岸海域水質優良（一、二類）比例達到70%左右，并將前3項指標細化分解至各沿海省（區、市）。

2013年12月底，山東省政府印發《山東省渤海海洋生態紅線區劃定方案》，成為首個在渤海實施海洋生態紅線制度的省份。方案劃定海洋紅線區面積6534.42平方公里，占該省管轄渤海海域總面積的40.05%。

到2016年12月底，國家海洋局全面完成沿海省（區、市）海洋生態紅線劃定方案審查工作，在國家部委中率先完成本領域紅線劃定方案。全國累計劃定海洋生態紅線區面積約 97000平方公里，約占沿海省（區、市）管理海域面積的30%；劃定大陸自然岸線約6800公里，保有率約為36%；劃定海島自然岸線9400公里，保有率約為74%，初步實現預期目標。

2017年 2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，明確了國家海洋局負責組織劃定并審核海洋國土空間的生態保護紅線，提出要開展海洋國土空間生態保護紅線的生態整治修復，重點加強生態保護紅線內入海河流綜合整治。

按照《若干意見》精神，結合海洋生態紅線工作進展，國家海洋局海洋生態紅線工作重點從“劃定”轉換到“嚴守”，主要抓好以下五方面工作：一是根據各地劃定的海洋生態紅線，組織建立全國海洋生態紅線管理信息系統，實行“一張圖”管理 ；二是充分整合資源，建立海洋生態紅線監測網絡和監管平臺，開展海洋生態紅線監視監測；三是制定出臺海洋生態紅線監督管理辦法，組織對地方海洋生態紅線執行情況開展檢查督察、定期評價和考核；四是按照海洋生態保護工作的整體部署，組織開展海洋生態紅線的生態保護與整治修復；五是開展海洋生態補償及賠償等制度的研究，出臺相關管理辦法和技術標準，逐步建立起系統的生態損害和保護補償機制。

三、加強監管

黨的十八大以來，我國將海洋生態保護紅線寫入了《海洋環境保護法》等相關法律法規，全面建立起了海洋生態保護紅線制度，將全國30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。2013年—2017五年間，全國海洋保護區面積翻了兩番，占管轄海域面積的4.1%；實施海域、海島、海岸帶整治修復項目 274個，累計修復海岸帶 6500多公頃、沙灘 1200多公頃、濕地2100多公頃；全國圍填海總量持續下降，2017年填海面積 5779公頃，比 2013年降低63%，與2013年前五年相比，全國填海面積降幅近42%。

然而沿海地區向海要地的沖動仍沒有得到根本遏制，破壞海岸線和圍填海行為屢禁不止，有的地方存在應付檢查、虛假整改等情況。為加強海岸和海域生態環境治理，中央加大了相應的制度建設和督察力度。2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第29次會議審議通過了《海岸線保護與利用管理辦法》，經國務院同意，2017年3月正式印發實施。該辦法在管理體制上強化了海岸線保護與利用的統籌協調，在管理方式上確立了以自然岸線保有率目標為核心的倒逼機制，在管理手段上引入了海洋督察和區域限批措施。同年12月5日，中央全面深化改革領導小組第 30次會議又審議通過了《圍填海管控辦法》。會議強調，要嚴格控制圍填海活動對海洋生態環境的不利影響，嚴格落實生態保護紅線的管控要求，要強化監管，對各類違規違法行為要追究責任。2017年 10月，國家海洋局印發《貫徹落實〈圍填海管控辦法〉的指導意見》和《貫徹落實〈圍填海管控辦法〉的實施方案》，要求堅守生態保護紅線，全面禁止圍填海等建設用海活動，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。

針對圍填海問題，國家海洋局經國務院批準授權于 2017年組建國家海洋督察組，分兩批對沿海11個省區市開展了圍填海專項督察。針對存在的突出問題，國家在重點海灣、海洋保護區的核心區等重點區、重點河口區域、重要濱海濕地、重要砂質岸線等海域，禁止圍填海。為進一步將海洋生態保護紅線制度真正落到實處、起到實效，2018年2月2日，國家海洋局公布《海洋生態保護紅線監督管理辦法（征求意見稿）》和《濱海濕地保護管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見，其中明確，海洋生態保護紅線是維護海洋生態功能和海洋環境質量的底線，原則上不得調整。海洋生態保護紅線劃定后，紅線區面積、大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率、海島砂質岸線、海水質量等控制指標只能增加，不能減少。海洋生態保護紅線區原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，嚴禁圍填海。對濱海濕地實施分級管理和總量管控制度，使重點保護濱海濕地面積到 2020年占全國濱海濕地面積比例不低于50%。

2018年7月25日，國務院印發《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，要求嚴守生態保護紅線：“對已經劃定的海洋生態保護紅線實施最嚴格的保護和監管，全面清理非法占用紅線區域的圍填海項目，確保海洋生態保護紅線面積不減少、大陸自然岸線保有率標準不降低、海島現有砂質岸線長度不縮短。”

根據 2018年國務院機構改革要求，海洋環境保護職責劃入生態環境部。8月1日，生態環境部“三定”方案公布，設立海洋生態環境司負責全國海洋生態環境監管工作，監督陸源污染物排海，負責防治海岸和海洋工程建設項目、海洋油氣勘探開發和廢棄物海洋傾倒對海洋污染損害的生態環境保護工作。

8月 27日，全國人大常委會海洋環境保護法執法檢查組第一次全體會議決定啟動海洋環境保護法執法檢查。這是繼 1998年全國人大對《海洋環境保護法》開展執法檢查 20年后，為適應新形勢新要求再次對這部法律開展執法檢查。檢查的重點包括：入海排污口設置與管理、重點海域排污總量控制、海域生態保護紅線、海洋環境保護規劃、海洋生態保護補償和排污許可等主要法律制度措施落實情況，以及海洋環境監督管理和海洋生態保護基本情況等。

2018年9月，十三屆全國人大常委會公布立法規劃，《海洋基本法》的立法工作被提上議事日程。相信隨著海洋領域法治建設和監管監督的不斷加強，我國海洋生態文明和海洋強國的建設目標必將早日實現！