都市農業的發展思路和政策建議
——以鄭州市為例

蔡玉美

作者信息：1高級經濟師、副研究員，2：鄭州市農林科學研究所，450015，河南鄭州；3北京金港鑫達建筑裝飾工程有限責任公司，100072，北京豐臺

1 發展都市農業的重要意義

發展都市農業，轉變農業發展模式，是順應現代城市發展趨勢的必然選擇，是深入貫徹落實科學發展觀、加快轉型升級、建設幸福鄭州、實現高水平崛起的現實需要。

1.1 發展都市農業是保障經濟社會可持續發展、建設生態文明城市的重要舉措

現代城市要獲得可持續發展、實現人與自然和諧相處，必須依賴農業的支持和保障，走生態文明的發展道路。都市農業是新型的、可持續的城市經濟形態，是利用農業資源和農業景觀，把城市與農村、農業與旅游、生產與加工，第一產業、第二產業與第三產業結合在一起，對農業的經濟、生態、社會、文化等多種功能進行全面開發的“接二連三”的綜合產業。都市農業不僅能夠滿足城市對安全、優質、鮮活農產品的需求，還可以為城市營造田園風光、綠色景觀和生態屏障，為人們回歸自然、休閑旅游、體驗農家生活、感受農耕文化提供場所。綜觀經濟繁榮、生態優良的現代化城市，其都建立了完善的都市農業體系。要順應時代潮流，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，加快發展都市農業，盡快建立與現代城市發展相適應的都市農業體系，推動經濟與生態的良性循環、人與自然的和諧相處，促進經濟社會可持續發展。

1.2 發展都市農業是推動農業轉型升級、提升農業產業水平的必然選擇

當前，鄭州市農業產業不僅明顯滯后于二、三產業的發展步伐，也相對落后于國內部分同類型城市的發展水平，與鄭州市的經濟地位、城市形象很不相稱。在城市化背景下，鄭州市農業只有加快轉型升級，全面拓展經濟、生態、旅游、文化、科普功能，才能繼續又好又快發展。都市農業作為一種新的產業形態和生產方式，可以促使農業由功能單一的經濟產業轉變為功能多樣的綜合產業，從而實現農業轉型升級。因此，鄭州市必須大力發展以綠色生產、科技匯集、高質高效、觀光休閑為主要內容的都市農業，充分發揮農業的保障供給、保護環境、調節氣候、涵養水土、平衡生態、科普教育、休閑旅游、傳承文化等功能和作用，進一步有效解決當前農業發展面臨的特色單調、功能單一、產業低端、產品低質、產出低效等問題，推動農業產業取得新突破、實現新跨越[1]。

1.3 發展都市農業是提升農業效益、增加農民收入的有效途徑

傳統農業、城郊農業是當前鄭州市農業的主要形態。傳統農業、城郊農業存在生產投入不足、產業鏈條單一、經濟體系封閉等缺陷，導致農業生產效益低下，農民收入微薄，無法擺脫產業弱質化的地位。都市農業是一種高投入、多功能、全產業鏈條的新型生產體系，通過優化土地、資金、技術等生產要素的配置，促使農業生產與加工、商貿、休閑、旅游緊密結合，有效實現農業的高產出、高品質、高效益、高附加值。因此，鄭州市加力推動都市農業發展，可以加速延伸農業產業鏈條，加快開發農業的生產、生態、生活功能，使農業與二、三產業緊密融合，全面提高農業的綜合效益和附加產值，拓展農民就業增收空間，有效破解當前農業弱質、農民弱勢、農村落后的局面，使農業成為富民強村的新型產業。

2 鄭州市都市農業的發展思路

總體思路是堅持農業服務城市、依托城市、融入城市的基本定位，在發揮農業的食品供給、農民就業等基本功能的基礎上，全面開發農業的平衡生態、優化環境、觀光休閑、文化傳承、科普教育等拓展功能。力爭至2020年前，以園區為平臺，以產業為核心，以科技為動力，基本構建起以“土地集約、田園優美、特色鮮明、技術集成、效益顯著”為標志的都市農業發展體系和科學合理的農業發展格局，使農業更好地適應城市、服務城市，構建新型的工農關系、城鄉關系、人與自然關系，促進生產空間高效集約、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，實現農業與城市的互補融合、共生共榮，人與自然的和諧相處、協調發展。鄭州市發展都市農業的主要目標是“六化”，即：“平臺園區化、經營集約化、產業特色化、生產科技化、產品品牌化、形態休閑化”。

3 鄭州市發展都市農業的重點工作

3.1 推進規模經營

（1）穩定現有農地。落實最嚴格的耕地保護制度，按照國家有關規定加快劃定永久性基本農田。加強對現有基本農田、一般耕地的保護，嚴格控制土地開發。嚴格執行現有的農用地管理政策，對土地規劃調整、土地置換等事項從嚴審核把關。凡是劃入農田保護區的耕地、園地、魚塘，原則上不得調整用地規劃、變更土地用途，確保規模農地有穩定的經營年限。重點加強對農業產業園、標準化農田、規模化農地的規劃控制，在下一輪土規控制期限內最大限度地保持用地性質不變。通過保護和穩定農地，保障農業發展的基本空間，增強土地承包者長期經營、長遠投資的信心，為農業持續發展奠定基礎。

（2）鼓勵農地流轉。出臺土地流轉政策，設立財政扶持土地流轉專項獎勵資金，推動農業用地的良性流轉和高效集約，促進農業土地資源配置市場化。著重引導鼓勵棄耕、厭耕及生產規模偏小、經營管理粗放、種養效益不佳的農戶，轉讓土地承包經營權，促使分散低效的耕地逐步向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，為推行規模化經營、標準化生產、機械化耕作奠定堅實基礎。把好土地流轉的門檻和方向，確保實施土地流轉之后生產管理水平和土地產出效益明顯提升[2]。

（3）引導規模種養。大力鼓勵支持農戶、合作組織、企業開展適度規模經營，積極引進應用國內外名特優新品種和各類先進生產技術，推進農業種養規模化與良種良法集成化。

3.2 加強基礎建設

（1）加強高標準農田建設。結合基本農田保護，繼續推進標準農田和魚塘建設，完善農田、魚塘的道路、排灌、綠化系統，改善農業生產條件，提高勞動生產率、土地產出率和農業綜合生產能力。在全面調查摸底的基礎上，盡快制定全市農田水利建設規劃和工作實施方案，全面推進農田水利設施建設。

（2）加快農業園區建設。加快完善市級農業園的基礎設施和生產設施，盡快建成一批設施完善、裝備精良、生產高效的現代農業示范區。落實農業園區用地政策，可按園區面積5%的比例建設一定標準的生產生活配套設施及農業觀光休閑設施，其用地按農用地管理，涉及的建筑物按臨建形式處理。參照一些地區的做法，增加園區民防功能，靈活解決配套設施用地問題。

（3）推進設施裝備建設。逐步提高設施農業補貼標準，加快推廣溫室大棚、噴滴灌、控溫控濕、防雨防霜防蟲、工廠化養魚等設施農業裝備推廣，努力提高設施農業發展檔次。積極開展設施農業示范基地創建活動，努力構建設施農業發展產業帶，在全市逐步形成以農業園區為龍頭，設施農業示范基地為載體，高、中、低檔設施相兼顧的設施農業發展格局，全面提升全市設施農業發展水平。擴大補貼產品范圍。探索建立農機作業燃油補貼機制，加快實用農業機械推廣步伐，提升全市農業機械化綜合水平，加強農業機械安全監理，提高農業機械安全使用水平。

3.3 完善科技體系

（1）激勵科技創新。完善現有的農業科技體制，強化農業科研機構的公益屬性，逐步加大農業科技投入。每年安排不低于1 000萬元農業科技創新專項資金，大力支持服務都市農業的科技創新項目。促進科技金融與產業融合，提升科技和金融引領農業轉型升級能力。加強與國內外著名高校和研究機構的合作，爭取將鄭州市創新團隊培育、重大課題立項、創新平臺建設納入全國、全省農業科研創新體系中，從資金投入和條件建設方面給予大力支持。以“市院聯姻、科技合作”模式，依托農業科研單位與國內著名高校和研究機構共建都市農業科技創新中心，推動高素質人才和重大科研項目向鄭州市聚集、重大科研成果在鄭州市孵化應用。改善考核機制，努力營造科研人員潛心研究的政策環境。優化項目管理，實行定向委托與自主選題相結合、穩定支持與適度競爭相結合。創新激勵機制，逐步提高市級農業科技人員的工資和福利待遇，促進高素質科技人才的引進，進一步穩定農業科技隊伍和優化人才結構[3]。

（2）加強技術推廣。不斷完善市、鎮、企業（中介）三級農業科技推廣體系，加強基層農技推廣機構條件建設和隊伍建設，探索建立農業科技成果轉化應用新機制。開展農業技術推廣服務特崗試點，選拔大學生到基層農技推廣機構擔任特崗人員。加強農業技術推廣投入，安排農業技術推廣專項資金，加大主導品種、主推技術的推廣應用力度，支持和鼓勵市級農業科研與技術推廣單位與農業企業或農戶合作建立科技成果轉化示范基地，深入實施科技入戶工程，培育科技示范戶，推廣普及先進適用技術，不斷擴大科技應用示范點的覆蓋面。構建并完善農業信息公共服務平臺，提升農業信息化程度。實施“陽光工程”項目，大力培養農業科技人才、農村實用人才和新型農民，積極引進農業高層次人才，建立市、鎮、村多級農技推廣隊伍。

（3）扶持現代種業發展。科學編制鄭州市現代農作物種業發展規劃，明確鄭州市未來十年現代農作物種業的戰略方向和發展藍圖。著重通過體制改革和機制創新，營造全市現代種業發展的良好氛圍。圍繞鄭州市的優勢產業和特色產品，重點開展蔬菜、花卉等種子種苗的引進、選育和商品化繁育，建設種源保護和良種繁育基地。整合市級科研單位的力量，創建上規模、上檔次的種子種苗中心，構建全市現代種業生產科研、試驗示范、展示展銷的主平臺。扶持種子企業做大做強，推進企業構建商業化育種體系，培育催生一批有優勢、有特色、有核心競爭力的種子企業。加強種子市場監管，組織開展種子執法專項行動，保證生產供種安全。

3.4 壯大產業主體

（1）催生新型農業企業。支持市級農業龍頭企業立足本土建設農產品生產加工基地，實行特色種養、觀光旅游、科普教育等多元化經營。加快農業生產企業化步伐，通過本土培育、外地引入的方式，催生一批以農業生物、農業裝備、植物化工、農產品貯藏保鮮和精深加工為主業，經營理念新、經營機制好、生產水平高的實業型農業公司，使之成為發展都市農業的中堅力量和經營主體，進一步提高農業生產效率和經營管理水平，實現產品特色化、產業高級化、產出高效化。

（2）發展多種形式的新型農民合作組織。鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社。增加農民合作社的數量規模和擴大分布范圍，實現對主導產業、特色產品的全覆蓋。進一步完善農民合作社的生產互助、生產指引、生資采購、種苗供應、技術培訓、良種推廣、農機應用、產品銷售等功能，切實提高農民組織化程度。實施財政獎勵扶持，對聯結帶動能力強、管理規范的農民合作社給予資金獎勵和項目扶持。落實設施農用地政策，合作社生產設施用地和附屬設施用地按農用地管理。

（3）培育農產品物流企業。積極培育一批農產品貯存加工、冷藏保鮮、冷鏈運輸企業，加快發展農產品物流，建立與都市農業發展相適應的現代農產品物流體系。大力培育發展農產品電子商務企業，發展特色農產品網上交易、連鎖銷售和農民網店，轉變農產品銷售模式，減少中間環節，推進農產品物流電子化，進一步提高農產品流通效率、降低流通成本。鼓勵扶持農民合作組織、農業企業經營農產品物流業務，鼓勵支持農商對接、農超對接，促進鮮活農產品高效、安全地流通銷售。

3.5 發展休閑農業

（1）建設市級農業展示中心。采用市財政投入或企業投資、市財政獎補等方式，選擇合適地點，規劃建設一個集科普教育、科技示范、旅游觀光、對外交流功能于一體的市級農業展示中心，建立鄭州市開展農業對外交流、展示城市形象的主要窗口和宣傳推介特色產品、舉辦重大農業節慶活動的基本平臺，提升鄭州農業的知名度和影響力。

（2）建設農業博物館。在具有深厚農耕文化底蘊的地方，規劃建設一座公益性質的市級農業博物館，陳列展覽鄭州的農耕歷史和農業時代的輝煌成就，弘揚農耕優秀文化，傳承農業文明精華。

（3創辦農漁業休閑基地。探索創辦一批集花果菜魚等多種要素的休閑農場、觀光農園，統籌發展糧食作物、經濟作物、花卉園藝作物，打造一批花卉、蔬菜、水果種植示范村和休閑農業產業帶。借鑒長三角地區的經驗做法，完善現有農業產業園的旅游休閑功能，配套必要的設施，將園區建設成為農業休閑的新場所。支持條件具備的市級農科單位、專業漁村完善基礎設施和景觀設施，依托生產、科研資源，開發以田園觀光、耕作體驗、花卉認種、果菜采摘、科普展示、教育培訓為主題的休閑農業項目。鼓勵扶持鎮村依托家庭農場、特色農業基地積極發展鄉村旅游和休閑農業。認定一批市級休閑農業示范點，積極創建國家級、省級休閑農業和鄉村旅游示范點。采用獎補形式，由市財政對創辦休閑農業和鄉村旅游示范點的單位給予資金扶持。探索在園區內建立由經營者承擔環境整治責任的機制，使園區始終保持良好的生產環境和生態環境。

（4）開展農業文化節慶活動。以農業園區為平臺，定期舉辦以傳統農耕文化展示體驗、特色農產品展銷推介、農業旅游觀光為主題的農業文化節，做強鄭州節慶項目，打造鄭州市農業旅游的文化特色和知名品牌。圍繞鄭州市的特色品種和知名品牌，在其收獲旺季，通過舉辦展銷會、品評會、銷售節等形式，開展農業展示推介活動，促進農產品展示交易與農業休閑、文化交流緊密結合，進一步推動休閑觀光農業發展。

3.6 保障質量安全

（1）健全監管體系。加大財政投入支持力度，建立和完善機構健全、人員到位、設備齊全、經費充足、技術規范、運行高效的市、鎮、村三級農產品質量安全保障體系。全面落實食用農產品標識管理、市場準入、質量溯源和農業轉基因生物安全管理、獸藥經營質量管理規范等制度。創建鄭州市動物衛生及動物產品安全監管信息中心，實現動物及動物產品的信息化和智能化管理。建立農產品質量安全信息綜合管理系統，實現對生豬、蔬菜、水產品等農產品質量安全狀況的實時動態監控。

（2）提高本地農產品質量安全水平。以農業科研單位為技術支撐，以農產品生產企業、農業龍頭企業、農民專業合作組織為主體，大力推行農產品全程標準化生產，逐步擴大標準化生產面積。加大財政獎補力度，支持農業企業、農民專業合作組織、專業大戶建設一批蔬菜、花卉、綠化苗木、水產品標準化生產基地，提升本地農產品的質量標準和安全水平。積極開展農產品名牌創建和“三品”認證，逐步增加優質農產品的規模和數量。

（3）加強外地調入農產品質量安全監管。進一步深化產銷聯建，不斷完善供鄭農產品質量安全追溯體系建設，規范異地供鄭農產品的日常監督檢測工作，加強與供鄭農產品生產基地農業、畜牧部門的溝通和協調，建立健全跨地區、跨部門信息互通、聯防聯控的監管機制，提高鄭州市“菜籃子”產品質量安全和保障供應能力。

4 加快推進鄭州市都市農業發展的政策措施

4.1 妥善解決發展都市農業用地問題

在保護耕地和穩定糧食生產的基礎上，進一步提高土地利用效率，按照政策規定和規劃要求，積極協調解決都市農業發展用地問題。切實做好都市農業發展用地規劃。各區縣要根據全市都市農業發展規劃編制本區域都市農業發展規劃。都市農業項目規劃要納入本區域城鄉建設規劃、土地利用規劃。在新一輪土地利用總體規劃修編中，要考慮都市農業發展項目用地需要，為都市農業預留發展空間。依法完善建設農用地審批手續。經規劃批準的新建都市農業園區，對都市農業規模經營主體，在不破壞耕作層的前提下，經市發展都市農業工作領導小組辦公室、市國土資源局、市規劃局核定后，可允許其按照不超過經營土地面積的0.5%用于建設生產管理輔助性簡易設施，其性質按臨時用地管理；新增的永久性用地參照農村集體建設用地管理；畜牧規模養殖和綠化隔離帶用地按照農用地進行管理，管理或生活用房、飼料儲藏用房等設施用地參照農村集體建設用地管理，必須依法辦理建設用地審批手續。新增建設用地指標適當傾斜。積極推進農村土地承包經營權流轉。在穩定承包關系、明確承包權屬、嚴格土地流轉程序的前提下，按照依法自愿有償的原則，積極推進農村土地承包經營權流轉，引導土地經營權向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業種養企業等規模經營主體集中；允許各種社會資本和城市工商企業到農村承租土地，單獨興辦或與農民聯辦農業企業，其利用流轉土地依法興辦的農業龍頭企業，按照促進中小企業發展的有關政策予以支持；鼓勵農戶采用土地承包經營權入股的方式，組建土地股份合作社或參與農民專業合作社的生產經營。建立鄉鎮和街道辦事處土地流轉服務中心，把農村土地承包經營權流轉管理和服務納入政府為民全程代理服務的內容；建立流轉合同簽證制度、登記備案制度和糾紛仲裁調處機制，保護農民土地承包經營權收益。

4.2 切實加大資金投入力度

加大對發展都市農業的投入力度，建立“財政投入啟動、信貸投入助推、社會廣泛參與”的都市農業多元化投入機制。在項目資金安排上重點向都市農業傾斜。圍繞全市都市農業發展規劃確定的重點工作和重點工程，積極做好項目、資金的對上爭取工作，集中支持都市農業發展。土地治理、水土保持、小型農田水利和農村公路建設等項目、資金優先用于都市農業園區道路和水利灌溉等基礎設施建設，其他水利資金也要向都市農業骨干水源和主干渠建設傾斜；林業綠化資金要向重點干道、水系、農業園區傾斜。積極搭建信貸融資平臺。金融機構要增加對都市農業發展的信貸投放，探索建立多種形式的擔保機制。按照“政策性資金、法人化管理、市場化運作”的原則，在全市推選一家信譽度高、經營管理好、融資擔保能力強的企業，授權辦理全市都市農業發展政策性擔保公司的組建工作。注冊資本金由市、有關區縣政府和相關企業按一定比例出資。加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，加快發展小額貸款組織，引導社會資金投資設立各類新型農業農村金融組織。金融機構要積極為都市農業發展提供信貸支持，簡化審批手續，適當擴大擔保物范圍，滿足都市農業發展的融資需求。

4.3 實施激勵獎補政策

市及區縣財政每年安排專項資金，對發展都市農業實行以獎代補、先建后補等扶持政策。對列入全市都市農業發展重點建設項目、當年固定資產實際投資總額達到1 000萬元以上的，財政給予項目貸款貼息補助或政策獎勵；對符合都市農業產業發展方向、實現長期結構調整、達到一定規模的，財政給予適當補助；凡符合全市都市農業發展規劃，委托發包方或土地承包經營權流轉服務組織統一流轉土地承包經營權，新增連片土地種植規模在3.33 hm2以上，流轉期限在5年以上（不能超過農戶剩余承包期），且流轉手續規范的，給予土地受讓方適當獎勵；農村金融機構可把受讓土地6.67 hm2以上，流轉期限5年以上的都市農業規模經營主體作為信貸支農的重點，對實力強、資信好的主體給予一定的授信額度；開展都市農業示范園區創建活動，經市發展都市農業工作領導小組辦公室驗收合格、達到市級標準園區的，給予一次性獎勵。

4.4 大力培育都市農業經營主體

堅持“政府引導、市場運作、村企主辦、社會參與”的都市農業發展機制，推進都市農業園區化、企業化、集約化、產業化發展。以都市農業園區項目建設為總抓手，統籌兼顧，重點推進。實施都市農業園區項目化管理，各區縣集中策劃一批都市農業園區建設項目，集中人力、物力、財力，全力打造，率先突破。市政府每年篩選部分都市農業園區項目進行重點扶持。堅持園區運營企業化，鼓勵各類農業產業化龍頭企業及工商企業創辦、領辦、聯辦都市農業園區，支持農業園區承包、租賃經營和股份合作經營；大力發展農民專業合作組織，使之成為發展都市農業的重要力量；積極鼓勵有條件的人員帶技術、帶資金、帶管理參與都市農業園區建設，成為加快發展都市農業的帶頭人；舉辦都市農業項目合作洽談會，組織各類都市農業園區與國內外知名企業對接，通過規劃招商、項目招商等方式，吸引國內外資本以協作、參股、合作、獨資等多種形式參與都市農業建設。