面向公共服務的地方政府開放數據進展、問題與對策研究*

周文泓

（四川大學公共管理學院 成都 610064）

1 引言

發展公共服務新業態發展、創新供給方式以及豐富服務模式，需加快互聯網與政府公共服務體系的深度融合，推動公共數據資源開放，促進公共服務創新供給和服務資源整合，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系，這在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中得到倡導。相應地，國家至各地方電子政務或大數據發展規劃都將公共服務大數據平臺建設納入核心任務。2016至2017年間國務院相繼發布《關于促進大數據發展的行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國家信息化規劃》《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》等戰略性政策，提出公共服務的優化是開放政府數據的重要驅動力和落腳點。

上海、北京、浙江、貴州、廣東等領銜的地方政府成為我國開放數據的主力軍，公共服務的創新與升級是其關鍵導向，圍繞公共服務的開放數據資源建設正在行進之中，政府也為公共服務開發了多類基于政務數據的應用。然而，目前政府開放數據在我國還處于探索階段，如何更好地滿足公共服務的需求還面臨多方面挑戰，尚需更多投入。

研究層面，應用政府信息資源推進公共服務已有一定的研究，主要是從信息公開與檔案開放這兩方面著手。信息公開方面，學者認為提高公共服務水平和質量需在信息公開中實現，需面向服務完善信息公開制度[1]，如基于公共服務政務優化信息資源分類[2]。檔案開放方面，最為顯著的就是在信息惠民的背景下加強民生檔案利用服務[3]。隨著開放數據得到倡導[4]，如何開放政府數據促進服務型政府的建設也成為重要議題[5]，目前的研究主要關注通用的頂層設計、組織架構、政策法規、數據門戶、評估機制等問題[6-7]，用以明確具體內容與實施路徑[8-9]。然而，研究沒有充分解決如何通過開放數據實現公共服務能力提升的問題，很大程度在于研究尚未全面厘清政府開放數據的現狀以及對公共服務的支持進展。

由此，文章將立足于地方政府，以文本分析與案例研究的方法調查已有的政策與開放數據門戶，參考開放數據學院與萬維網基金“開放數據晴雨表”的評估指標從開放數據的準備、執行和成效展開調查面向公共服務的政府開放數據進展，分析已有成效與不足并提出相應對策[10]。收集設計如下：準備方面的指標只選取“政府準備度”，主要以現有可查政策作為評估對象，考察政策對公共服務的關注度與內容與公共服務的相關度；執行方面則主要考察數據網站的上線情況與開放數據的程度，基于公共服務考察開放數據的數量與質量，包括開放數據的總量、內容多樣性、開放格式、可用性；成效方面主要從公共服務導向下數據下載和使用情況來判定。依據上述數據收集設計，對除港澳臺外的地方政府進行調查，其中34個省、自治區、直轄市及各省會為主要調查對象，具體結果如下。

2 準備：面向公共服務的地方政府開放數據政策分析

2.1 地方政府開放數據政策

經由搜索引擎檢索，截至2017年10月大致有39個地方政府制定了56項針對開放數據的政策（如表1）：

表1 各地政府開放數據政策

36廣州 廣州市政府信息共享管理規定實施細則 2016-06-27 37 廣州市政府信息共享管理規定 2012-06-29 38深圳 深圳市政務信息資源共享管理辦法 2015-10-22 39海南 海南省政務信息資源共享管理辦法 2014-12-19 40三亞 三亞市政務信息資源共享管理辦法 2016-01-22 41遼寧 遼寧省政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-12-19 42 遼寧省政務信息系統整合共享實施方案 2017-08-16 43沈陽 沈陽市政務信息資源交換共享管理辦法 2016-06-08 44四川 四川省政務信息資源共享管理實施細則（暫行）2017-08-25 45 四川省政務信息系統整合共享工作方案 2017 46成都 成都市政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-05-26 47陜西 陜西省政務信息資源共享管理辦法 2017-08-28 48 陜西省政務信息系統整合共享實施方案 2017-09-13 49延安 延安市政務數據資源共享管理暫行辦法 2017-08-25 50廣西 廣西政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-10-21 51南寧 南寧市政務信息資源目錄管理暫行辦法 2017-04-18 52 南寧市政府信息資源管理辦法 2009-12-08 53山東 山東省政府信息資源共享管理辦法 2015-01-27 54山西 山西省加快推進落實《政務信息系統整合共享實施方案》2017年工作計劃 2017-09-11 55長沙 長沙市政務信息資源共享管理暫行辦法 2016-04-26 56蘭州 蘭州市政府數據資源共享管理辦法 2016-11-24 57鄭州 鄭州市政府信息資源共享管理辦法 2015-03-28

2.2 面向公共服務的政策要點

在這些政策中，公共服務都不同程度地體現在主體內容中，主要如下：①目標與背景：提升公共服務能力是政府開放數據的驅動力。②核心對象：明確政府在履行公共服務職責中形成的記錄是要開放數據的組成部分。③主體：確認提供公共服務政府機構與企業應當是開放數據的主體之一，開放數據用以提升和創新他們的職能與業務。④任務：通過開放數據，企業和社會組織對數據合作開發和綜合利用，開發各類便民應用，建設數據資源集成的大數據、大系統和大平臺，實現公共服務的多方數據整合共享、制度對接和協同配合，從而實現公共服務的創新升級。⑤具體內容：規劃提供公共服務的部門如何開放政府數據，例如應當開放健康醫療、交通旅游、教育服務、人力資源、社會保障資源等方面的數據有哪些，何時開放。⑥政府開放數據同樣也是一項公共服務，應當有相應的原則、流程與標準。

2.3 面向公共服務的政策內容評析

總的來看，多數地方的開放數據政策都關注到公共服務與開放數據的相關性，并在開放數據的原則、任務設計、工作內容的規劃等方面納入對公共服務的考量。需要說明的是，各地開放政府數據政策與公共服務的相關度不盡一致：一方面，從政策覆蓋的地區數量來看，其中為17個省級行政區、11個省會城市、6個地級市，相比我國整體數量，比例還有待提高。另一方面，以上六方面的內容并不是在每個地方的政策中都有體現。39個省市的政策中有5個地方未在其政策中都有明確說明有關公共服務的內容，34個地方的公共服務能力提升作為政府開放數據背景得到普遍說明； 15個地方明確了公共服務機構要作為主體開放其數據需要開放； 10個地方確認了通過開放數據建設公共服務大數據平臺的任務；上海與廣州為各部門的開放數據做了規劃；福建、福州明確提出開放數據也是公共服務。

因而，從當前政策來看，各地的開放數據與公共服務總體上還未實現全面關聯，開放數據的原則、方法、目標、內容以及具體行動規劃未同公共服務的目標、職能以及業務充分融合，且開放數據政策本身還較為簡略，不能充分指導如何開放數據。這將造成兩方面的問題：一是存在開放數據未能滿足公共服務能力提升的需求，這包括數據資源的采集、建設、共享等可能在管理和技術層面與公共服務的要求不盡一致，導致不能充分用于公共服務的業務之中。二是提供公共服務的部門盡管有意識地開放數據和應用開放數據，但由于當前開放數據政策沒有充分解答如何開放的問題，這將導致開放數據的實施者即掌握各類數據的部門不能充分明確開放哪些數據以及何時開放，更不能有效解決各部門在開放數據過程中進度不一致、不愿意共享數據以及數據資源沖突等問題。

3 實施：面向公共服務的開放數據門戶建設

3.1 地方政府開放數據門戶

依據搜索引擎檢索，我國已上線約20個地方政府開放數據門戶，多數為專有的開放數據統一門戶，如上海、北京；亦有部分是嵌在政務服務網之中，如梅州、肇慶。具體情況如表2：

表2 地方政府開放數據門戶概覽

哈爾濱 哈爾濱市政府開放數據平臺 http：//data.harbin.gov.cn佛山 佛山市開放數據平臺 http：//www.fsdata.gov.cn/無錫 無錫市政府數據服務網 http：//opendata.wuxi.gov.cn/肇慶 肇慶市人民政府“用數據”模塊 http：//www.zhaoqing.gov.cn/sjkf/梅州 梅州市人民政府開放數據平臺 https：//www.meizhou.gov.cn/opendata湛江 湛江市政府數據服務網 http：//data.zhanjiang.gov.cn/東莞 數據東莞網 http：//dataopen.dg.gov.cn/佛山南海區 數說南海網 http：//data.nanhai.gov.cn/

3.2 面向公共服務的開放數據進展

為優化公共服務，各地依托開放數據門戶發布與共享各種類型的數據資源，數據集、數據接口以及數據應用是政府開放數據的主要形式。

為從不同方面推進公共服務，各部門提供了不同主題的數據資源，民生服務、經濟建設、道路交通、環境資源、醫療衛生、環境能源、教育科技是較為通用的類別。各地開放數據的類別不盡相同，在主體數量與內容上各有特色。在內容上，不同地方也各有特色，例如，北京、廣州、哈爾濱較為關注農業農村，青島的審計監督和法律服務得到凸顯，廣東的信用服務較為顯著。

數據集和數據接口主要是提供原始的數據或獲取端口，各地提供的數量不一。上海42個部門開放920個數據集、8 259個數據接口；北京38個部門開放數據資源754項與定向開放數據集484項，包括數據集和數據接口兩種形式；浙江39個部門開放282項數據集、135個數據接口；廣東14個部門開放197項數據集、20個數據接口；貴州62個部門開放442個數據集、138個數據接口；廣州58個部門開放406個數據集；深圳37個部門開放772個數據集、718數據接口；青島60個部門與區縣開放998個數據集、615個接口；濟南20個部門開放328個數據集、23個數據接口；武漢89個部門開放1 846個數據集；長沙開放57個數據集；哈爾濱53個部門開放628個數據集、8個數據接口；貴陽51個部門開放數據集1 065個、117個數據接口；佛山41個部門開放392個數據集、557個數據接口；肇慶開放110個數據資源；梅州開放31個數據資源；湛江14個提供機構開放18個數據資源；東莞67個部門開放748類資源；佛山南海區44個部門開放261個數據資源。

數據應用是政府基于已有數據開發的具有公共服務功能的應用，上海提供了最多的數據應用，達84款，武漢也有54款，其他地區則是5到30個不等。各類應用的功能涵蓋資源環境、道路交通、民生服務等，其中道路交通類的應用最多。例如，廣東提供的11款應用中，超過一半的是道路交通類的應用。

格式方面，各地提供的數據格式較為多元，既有CSV、XML的開放格式，也有XLS、XLSX、DOCX這類非開放格式。同時，各個地方的開放數據在格式的開放度方面不盡相同，例如，北京與長沙的開放數據均為100%的CSV格式，濟南的數據集都提供了XLS、XML、JSON、CSV四種格式的下載，浙江省與武漢則是主要提供DOC、XLS、PDF等格式的下載，上海提供的主要為XLS與CSV且部分僅提供XLS或PDF格式。

用戶對數據的下載與使用權利主要在網站的服務政策、免責聲明或網站協議等平臺政策中體現，當前主要分為三類：第一，合法合規的前提下用戶無條件免費下載與利用已開放數據，如貴陽。第二，有條件免費下載與利用已開放數據，主要為三類：①較普遍的是在政策中聲明現階段免費，保留收費的權利，包括北京、廣東、貴州等。②認證用戶有免費下載與利用的權利，代表地方為上海與佛山南海區。③需發布機構授權，該規定由浙江省所制定，即“只有在獲得浙江政務服務網或其他相關權利人的授權之后才能使用上述內容”。除此外，長沙、深圳、梅州、肇慶均未說明數據可否免費下載與使用。

3.3 面向公共服務的開放數據門戶建設評析

各地開放數據門戶共享的資源呈現了開放數據與公共服務的密切聯系，資源的持續豐富和應用將有助于創新與提升我國各地的公共服務。然而，無論是門戶建設還是數據資源質量，都還有待優化：

第一，數據門戶建設滯后。從政策來看，我國多數省、自治區、直轄市、部分省會以及城市已經著手政府開放數據，然而當前僅有20個開放數據門戶，從政策的地區分布與開放數據門戶所屬地區的對照來看，有兩大問題：一是多數地區盡管有開放數據相關政策，但還未上線開放數據門戶。二是目前上線的20個數據門戶的地區亦不到半數有專門的開放數據政策提供全面指導與支持。開放數據門戶的滯后影響開放數據的進程，而政策的缺失則不利于數據門戶建設以及影響數據資源的質量。例如，數據資源目錄的制定規范的缺失會影響數據資源的分類、元數據等。

第二，數據門戶現有功能有待拓展。當前各地的開放數據門戶的主要功能是發布與共享各類數據資源、接口以及應用供用戶瀏覽與下載，功能較為單一，表現為：①缺乏政策法規的公布與查詢模塊，這一定程度上限制了用戶對開放數據及其政府行動的認識。②缺乏開放數據指南與工具模塊，除了北京市政務數據資源網提供了部分與數據處理相關的工具介紹，其他地方均未提供相關指南、規范或自動化工具說明，這使得政府部門與用戶未能從公開通道獲取開放數據的相關知識和工具，不利于開放數據技能的構建。③缺失用戶共享數據應用的通道，除了北京等少數地方主要是單向共享政府基于數據開發的各類應用，不利于開放數據的充分利用。此外，網站的有效性也是部分網站的缺漏之處，例如無錫市的開放數據平臺在統計期間無法使用。

第三，有待面向公共服務充實與優化數據資源。①當前我國開放數據的布局和資源建設沒有充分考慮公共服務的業務需求，發布的資源有限。②當前發布的相當一部分數據盡管是以公共服務的名義發布，但與公共服務本身的關聯性不大，本質上并不能滿足公共服務需求。例如浙江省統計局發布的反映社會發展的簡明統計資料都是一些經濟建設的新聞。③開放數據格式比例有待提升。鑒于諸多地方的部分數據僅提供XLS、XLSX、PDF、DOC等非開放格式的數據集，使得開放數據的利用程度受限，不能充分用于公共服務中。④數據更新需優化。一方面在于數據更新周期過長，多數地方以年度更新為主。另一方面則是更新不及時，多個地方在統計中發現盡管到了更新日期仍未發布最新數據甚至原有下載鏈接失效。這些都大大影響了將數據用于公共服務的及時性與價值。

4 成效：面向公共服務的開放數據利用

4.1 開放數據利用概況

隨著各地數據門戶的上線，開放數據得以發布，也得到多領域用戶的關注、下載和利用，這都將有助于通過社會各方的力量促進各地公共服務能力的提升。各地開放數據的下載情況如表3：

表3 各地數據資源下載或調用情況概覽

武漢 1846/11842 無數據接口 54/7536（瀏覽次數）長沙 57/551 無數據接口 無數據應用貴陽 1065/142276 117/1201 13/454哈爾濱 628/12138 8/1 4/0佛山 392/687 無調用數據 6/0梅州 31/37565 無數據接口 無數據應用肇慶 無下載數據 無數據接口 無數據應用湛江 129/5240 無數據接口 2/1118佛山南海區 261/29201 無數據接口 無下載數據

從下載量看，數據集的使用相對頻繁，上海屬第一梯隊，有著85萬左右的下載數量，貴陽上線9個月即達到14萬多；數據接口方面深圳的調用次數較高，接近15萬；數據應用方面北京市得到了最高的關注量，接近40萬。總體上，其他地區的數據集、數據接口以及數據應用的使用相對要低一些，部分原因在于一些網站開通時間較晚有關，例如濟南目前處于試運行階段。另外，浙江省由于公布的數據集有2/3左右沒有提供直接的下載端口，所以也影響了數據集的下載。

在具體的利用方面，北京在其數據門戶上發布了共16款應用，為交通、文化、教育、醫療衛生等方面的公共服務提供了創新性的工具。例如一款名為E上學的應用就根據政府數據開發出了一款收錄了最新一年部分小學與中學的入學關系的應用，并且將該學區內的學區房的名稱與價格對應展示，該應用根據用戶的需求與自身條件，智能的篩選匹配用戶的入學購房需求，極大解決了家長的擇校困惑。

此外，以北京與上海為代表的地方也積極開展各類數據的應用競賽來推動社會對開放數據的關注與利用，激發數據利用的創新，拓展所應用的領域，以解決民生、交通、等各類公共服務的問題。例如，北京向“中國研究生智慧城市技術與創意設計大賽”定向開放數百項數據集。上海市舉辦的“上海開放數據創新應用大賽”形成了2 035名參賽者的505份作品，涵蓋導航、規劃時間/路線、打車/拼車、停車、天氣/空氣質量服務、應急管理/方案制定等領域。值得說明的是，參賽者往往也使用了大量自帶數據，尤其是地理位置類的，這也為公共服務大數據中心的建設補充了更多資源[11]。

4.2 面向公共服務的開放數據利用評析

限于開放數據在各地的實踐總體上處于起步階段，從當前由數據門戶上所統計獲得的數據來看，開放數據獲得社會關注度和利用度不足，對公共服務的助力有限。主要表現在：

第一，社會關注度不足，開放數據未同公共服務需求密切對接。總體上看，除了上海在數據資源整體的下載量與北京數據應用的關注量較為亮眼，其他地方從其下載量、調用次數以及使用次數等方面應用都較為有限，對比2016年的統計數據也沒有顯著增加，例如，浙江省對比2016年底的統計數據，數據集的下載量僅增加不到15 000[12]。

第二，數據利用程度有待提升，未深入支持公共服務的優化。當前開放數據網站提供的應用主要為政府開發。一方面，即便從政府開發的應用來看，數據的應用依舊有限，從數量上看除了上海與武漢有超過50個應用外，多數地方開發的應用有限，且多為交通類的應用，對其他類型的數據開發不足。例如，青島與廣東開發的APP中，1/3以上的應用是為交通類服務的。另一方面，限于當前多數門戶未提供用戶共享其開發數據產品的通道，因而無法從門戶獲取用戶應用數據的主要信息。從北京市政務數據資源網向社會公開征集基于開放數據的應用的結果來看，目前僅有16款APP應用由用戶開發，數據利用度有待提升。

5 面向公共服務的開放數據優化策略構建

我國的開放數據整體能力有待提升，依據2017年發布的《開放數據晴雨表》，我國在115個國家中位列第71名，對公共服務的支持有待拓展與深入[13]。

同時，我國的開放數據與公共服務的關聯還不充分。各地的開放數據政策與開放數據資源建設未能充分調研與滿足政府各類公共服務的需求，且開放數據本身作為公共服務還需多方面完善開放數據的流程與質量。因而，我國各地方政府可從如下方面優化開放數據行動，實現公共服務能力的創新構建。

5.1 建立與優化面向公共服務的開放數據制度體系

各地的開放數據制度有待從兩方面予以完善：第一，深度調研公共服務的需求以建立有效的布局與規劃。對各地當前的公共服務規劃以及交通、醫療、政務等各類公共服務的政策法規做文本分析，明確公共服務的目標、原則、主要任務與內容等關鍵要素，并調查當前開放數據對公共服務的支持現狀，由此展開完整的頂層布局。開放數據層面，一方面，調查我國地方的政府開放數據現狀，依此明確需優先解決的問題與需重點及優先開放的數據。另一方面，以頂層設計的方法規劃如何對應公共服務的需求開展政府開放數據行動，進一步厘清開放數據的總體目標與要求，設計實現目標的模塊，統籌政策、組織架構、平臺、數據、基礎設施等，并明確每個模塊需完成的任務以及實現步驟、完成的時間以及責任者，確保每一項行動都有據可依。

第二，將開放數據視作公共服務，以制度深化對政府部門的專業化輔助。一方面，從制度上明確可持續的開放數據業務指導與監督機制。數據、信息、文件與檔案中心等相關部門應當加強對業務機構的指導與監督，提升數據準備與發布能力。一方面，從開放數據的專業角度制定與下發全面精細的指導性文件，幫助業務機構明確開放數據是什么、數據有什么質量要求、如何開放、平臺與系統如何使用，需注意的隱私和知識產權等關鍵事項。另一方面，制定與落實相關的培訓、咨詢與指導制度。通過將開放數據納入業務機構的培訓內容之中，將開放數據行動與技能納入機構人員的工作內容中，及時解答機構的咨詢，做到對機構定期調查，及時指導存在的不足。

5.2 基于公共服務框架升級開放數據門戶

第一，優化數據資源，建設多元豐富的公共服務數據中心。①確保數據滿足完整、即時、可獲取、可機讀、一手、非歧視性、非私有以及免于授權的要求。②優化數據資源結構組成，為公共服務大平臺、大數據、大系統的建設提供內容支持，例如促進醫療大數據中心、交通大數據中心等各類公共服務數據中心的建設。這需要優先發布社會需求更高的且具備高價值的數據，提升開放格式數據的比例，圍繞環境資源、教育科研、民生服務等關鍵領域豐富數據資源、加快數據的更新頻率、盡可能選擇開放格式發布數據等。③提供多種途徑和形式滿足數據的獲取，還可通過可視化技術豐富數據的呈現方式，促進用戶對數據的了解和關注。

第二，拓展開放數據門戶功能，積極應用技術建立以用戶為中心的綜合站點。①將門戶建設為開放數據的知識中心，增加政策、工具模塊，令用戶可以全面地了解開放數據等。②增加網站的互動功能。為政府機構、公眾、社會組織等發布和利用數據提供論壇、反饋模塊、社交網絡等功能，更要提供通道支持用戶共享數據與數據產品。③增加網站的自動化功能，以自動化為目標，開發與優化開放數據的輔助工具，幫助識別、處理和發布應當共享的數據，從而為減輕機構人員的工作量。④定期評估網站，適當采用現有技術完善網站設計及開發。

第三，提升門戶的開放性以作為國家數據中心的組成。公共服務能力的整體提升是從中央到地方政府的一致目標，實現各地的互通互聯是必然要求，地方政府不能限于本地區規劃與實施開放數據，更要與其他地區協同構建國家數據中心。各個地方的開放數據門戶要提高開放性，同其他地區在管理與技術上展開協作，為未來連通奠定基礎，例如盡量達成統一的網站框架、技術規范等。

5.3 立足公共服務深化開放數據的社會化應用

第一，深化社會監督和參與。一方面，在政策制定與開放數據上積極收集與反饋社會的意見，通過用戶需求調查和互動更好地幫助發布方明確開放數據要求。例如，開放數據的戰略與規劃應積極尋求專家與公眾的意見。開放數據要做好統計與信息公開工作，例如追蹤開放數據資源發布部門、數量、類別、更新，及時公布具體情況。此外，更要在數據的開發上積極利用社會的力量拓展資源并深化數據在不同公共服務中的整合與挖掘。

第二，加強構建公眾與社會機構的“數據應用素質與能力”。意識層面，應當積極提升社會的開放數據利用意識,在政府政策中積極倡導對開放數據的應用,并融合在各個公共服務領域中，令公眾在社會活動中能關注到開放數據的價值與必要性。技能層面，一方面，設計多樣化策略提升公眾的開放數據應用技能,例如建立數據應用案例庫、建立線上論壇、開展各類數據開發競賽推動不同領域公眾的參與等。另一方面，以政府開放數據部門與社會專家組成專業聯盟，推進普及化輔導、培訓與教育，為開放數據用戶參與公共服務應用開發提供各類指南、工具、系統，幫助明確開放數據的內涵、應用價值以及方法。

（來稿時間：2017年10月）