美國消費者保護的政策選擇
——對美國消費品安全委員會戰略的分析＊

◆ 上海市質量協會課題組 / 文

1.引言

美國消費品安全委員會（CPSC）成立于1972年，是依據《消費品安全法案》設立的一個獨立的聯邦監管機構。它的職責是保護廣大消費者的利益，通過減少和消除消費品中存在的傷害及死亡的風險來維護人身及家庭安全。在CPSC的努力下，過去的40年間，消費品引起的傷亡事故率顯著下降。

作為《消費品安全法案》的主要實施部門，該機構的總體設想是建成“一個遠離消費品所帶來的不合理的傷害和死亡風險的國家”。盡管目標宏偉，但鑒于貿易政策的變動、新技術風險的增加、財政預算的制約以及自身能力建設的遲緩，CPSC在實施中遭遇了很多困難，機構和人員起起落落，對消費者保護的職能實現得并不理想。為了更好實現自身職能，滿足消費者更高的消費安全需要，應對不斷變化的外部環境，并向國會證明自身價值，每隔3～5年，CPSC都會制定中期發展戰略。近年來，CPSC的戰略目標通常包含四大領域，即能力建設、預防危險、快速處理和信息溝通。其中除了能力建設外，其余三項都與消費者保護緊密相關，本文將對比進行解讀分析，以期為我國相關組織提供有價值的信息和可借鑒的經驗。

2.預防——防范危險產品接觸到消費者

CPSC負責保護公眾免受不斷擴大的全球市場帶來的大量消費品引發的傷害和死亡風險。進口產品占美國消費品的比例越來越高，不符合要求的產品的比例也相應增加。努力增強消費品的安全制造，改進進入市場之前對危險品進行識別的機制，被認為是防止危險產品接觸消費者的最有效途徑。

CPSC認為，在當前的環境下，在預防消費者受危險品傷害方面存在諸多挑戰，其中關鍵的幾項有：

·消費品種類和數量巨大，提供監督所需的能力和資源保證的壓力相應增長；

·必須提高數據分析和研究能力，以確定現有和潛在的新興消費品的危害，特別是與技術快速發展相關的危險因素，如納米顆粒的使用；

·既要協助企業制定自愿性標準并予以聲明，又要出臺強制性規定來解決現有的產品危害和新技術引起的產品危害；

·識別、研究和告知日常消費品中的化學或慢性危害變得越來越困難。

為應對上述挑戰，在技術快速發展、政策復雜多變的今天，為消費者支撐起一張預防危險的保護網是極為困難的，CPSC認為下述工作很有必要。

2.1 改善對消費品危害的識別和評估

2.1.1 增強對消費品危害數據的分析能力

數據的獲取和分析是預防危害產生的重要基礎。在新的數據挖掘技術的幫助下，通過更具效率的建模，組織將比以往任何時候都更有機會識別潛在的危險源并評估其危害。CPSC會嘗試擴大獲得數據的來源，同時擴大分析范圍，運用與已知具有明確危害的產品的關聯方法，尋找潛在的具有缺陷或危害的類似產品。關鍵措施包含：

·加強IT解決方案和提升數據挖掘技術，以改進數據收集和分析能力；

·擴大危害分析和監測的信息來源。

2.1.2 提高危害信息的數據質量和特異性

CPSC將努力提高危害信息的數據質量和特異性，作為加強危害識別和評估戰略的一部分。這個目標將涉及改進提交給CPSC的數據完整性的方法。在危害或潛在危害報告中確定的實際消費品樣本是數據的重要來源。獲得這些消費品事件樣本是危害評估過程的重要組成部分。在某些情況下，實際的消費品事件樣本由國家或地方當局保管，作為其案件證據文件的一部分。CPSC將通過以下關鍵舉措提高危害信息的質量和特異性：

·改進提交給CPSC的數據的完整性的研究和實施方法；

·研究和實施增加可用于分析的事件樣本數量的方法；

·推廣通用產品標識符，以提高產品的可追溯性。

2.1.3 提高對慢性危險的識別和評估能力

慢性危險是指經較長時間后才會對消費者的安全或者健康造成危害（或者才能發現危害）的風險，是與急性危害相比較的概念。慢性危害往往與化學物質有關。當前，化學品用量廣泛（從數量、消費者接觸量和接觸時間來看），且在不斷變化和增長中。在美國的家庭中，有數以百萬計的消費品由8萬種商業化學品制成，3000種化學物質被定義為“高產量化學品”，這意味著每年化學品的使用量超過100萬噸，但美國的聯邦法律通常不要求制造商披露消費品所含的故意添加的化學品。

與急性危害相比，識別慢性危害產品是很大的挑戰。因為將某種傷害和疾病與特定的慢性危險相聯系往往很難。另外，識別新興技術（如納米技術和添加劑制造技術）帶來的潛在慢性危險也為監控體系和過程提出了挑戰。與其他負責長期危害的聯邦機構進一步發展工作關系，將提高CPSC鑒別和評估慢性危險的能力。為應對這些情況，CPSC將采取的關鍵舉措如下：

·制定加強慢性危害評估的計劃；

·加強與負責長期危害的相關聯邦機構的協調。

2.2 努力提高消費品在上市之前的安全性

2.2.1 推廣制造商、進口商和零售商對產品安全的最佳實踐

對制造、進口和銷售消費品有效實施以過程為中心的質量管理體系，可以預防、減少或消除危險消費產品帶來的風險。為了生產安全消費品，產品設計、材料選擇和制造實踐應遵循現有的自愿標準和現行的強制性規定。

諸如CPSC“可信賴的貿易商計劃”這樣的項目，致力于推廣消費品供應商與安全相關的最佳做法。“可信賴的貿易商計劃”是為那些承諾保持高水平的產品安全、努力防止進口不安全消費品的進口商制定的。參與這項復雜的合作計劃有助于合法貿易。進口商自愿提交合規流程給CPSC審查委員會可以享受很大的好處，比如能讓產品更快上市。據悉，“可信賴的貿易商計劃”將促進CPSC實施現代化的進口監督計劃，使得有害和不合規的消費品被截獲和攔截，而合法貨物被快速識別和準入，不受中斷。這方面的關鍵措施有：

·建立并推進“可信賴的貿易商計劃”；

·向國內外制造商、進口商和零售商提供培訓活動＊如CPSC設計了一款在線“管理機器人”，可以在網上為制造或進口兒童產品或者其他產品的小企業提供幫助。“管理機器人”是一個信息工具，幫助小企業確定哪些聯邦消費品安全法規可能適用于他們的產品。“管理機器人”向用戶提出一系列簡單的問題，使小企業在設計和制造過程中能對可能所需的安全規則有所了解。，并就消費品安全最佳實踐進行協作。

2.2.2 積極開發消費品自愿性標準和對構成不合理傷害風險產品的強制性規定

消費品的安全標準和強制性規定對于保護公眾免受危險品的傷害至關重要。CPSC高度重視、持續參與制定自愿標準和強制性規定。CPSC通過努力制定系統的方法來評估現有的自愿標準和強制性規定的有效性，并根據需要開展研究，幫助制定和完善自愿標準和強制性規定。這方面的關鍵措施有：

·根據風險和可尋址性確定和定位最大的消費產品的危害；

·制定一個流程，以便于頻繁監測和評估標準和強制性規定的有效性；

·有選擇地開展研究，以制定和完善消費產品自愿標準和強制性規定；

·加強員工培訓和內部運作，改善自愿協商一致的標準制定的流程。

2.2.3 讓聯邦政府、州政府和外國政府參與產品安全事務

CPSC計劃將努力分享消費品安全信息，對多個層面的政府機構進行有針對性的宣傳（包括美國聯邦機構、州政府和外國政府），以防止危險產品進入市場。同時，CPSC還將提供相關的教育材料，以用于指導、培訓和信息交流。

全球化和技術進步擴大了產品來源，也增加了風險的危害程度和發生頻率，使得管轄數千種產品的監管機構面臨的挑戰更為復雜。為解決產品日益增長的復雜性和全球產品來源逐漸增加而導致的風險，CPSC的新戰略致力于通過加強與外國制造商和監管機構的溝通來減少召回次數。CPSC還鼓勵美國和其他國家的產品安全機構、海關開展更緊密的合作，以解決產品危害問題。CPSC將提供多種語言的國際化課程，對供應商和消費者進行教育，并與其他監管機構協調和分享最佳實踐，以確保產品符合美國的安全要求。反過來，越多的產品符合標準，也可以大大減少補救或召回措施的實施。在擴大不同級別的政府參與方面，將采取以下關鍵舉措：

·舉辦有針對性的與聯邦、州和外國政府的外聯活動，如首腦會議、教育培訓、人員交流和最佳實踐交流；

·改善信息的國際共享能力。

2.2.4 加大力度推動安全解決方案的發現和創新

鑒于消費者市場以及產品的復雜性，CPSC不能僅依靠標準制定和政府監控來確保消費者的安全。CPSC本身不會試圖獨立開發安全解決方案，而是激勵和吸引更多的公共和私營部門實體共同確定、開發和實施針對危險消費品的創新性安全解決方案。為此，CPSC的主要任務是為各參與方提供問題的特征（例如，傳統風險管理措施不能有效管理的危害），并與相關方和潛在的解決方案提供商合作開發、實施和評估所需的非傳統解決方案。解決方案可能涉及技術、程序、信息和教育等機制。這方面的關鍵措施有：

·制定倡議，推動針對慢性危險、新興技術和潛在影響消費者安全的產品的安全解決方案的制訂和創新。

2.3 提高識別和制止進口危險消費品的能力

2.3.1 全面落實CPSC的風險評估方法

CPSC采用數據驅動分析，來確定存在不合規或缺陷風險增大的貨物。CPSC的關鍵風險評估系統（RAM）開發于2011年，用于分析最有可能違反產品自愿標準或強制性規定的進口產品。某些高風險進口貨物是根據預先設定的規則進行識別的，并在港口停靠時加以檢查。如果發現違規行為，該貨物將被拒絕進入美國。下一步，CPSC將加大力度進行全面的現代化的RAM和進口監督活動，這將通過以下關鍵舉措實現：

·實現全面運作的關鍵風險評估系統并與美國政府的“單一窗口”倡議相兼容。

2.3.2 縮短進口商品檢驗所需時間

CPSC需要及時確定進口產品是否在進入美國之前構成傷害或死亡風險。一旦確定產品具有危害性，CPSC還將采用多種方法來提高解決產品危害的及時性。當產品在港口被認定為違反安全規定，或有缺陷會構成重大產品危害，或有造成傷害風險時，CPSC、美國海關及邊境保護局（CBP）將合作扣押該批產品并采取適當處置措施。這方面的關鍵措施包括：

·制定和統一執行進口產品可接受性判定的執行準則；

·通過CPSC的關鍵風險評估系統以電子方式通知不合規產品的進口商，該系統將被納入美國政府的“單一窗口”計劃。

3.響應——快速處理進入流通環節的有害產品

CPSC從多個來源了解潛在的產品危害，包括事件報告、消費者投訴、熱線電話、網站、互聯網報告、企業報告，以及外勤工作人員的事故調查報告，并對制造商、進口商和零售商的潛在違規行為和產品危害開展識別。當確定了潛在的產品缺陷后，CPSC將迅速采取行動，召回已經進入市場的危險產品。危險品在商店貨架上或消費者手中的時間越長，危險暴露的風險就越大。在處置中，所有的應急和執法工作應是可預測的，并以一致的方式進行。面臨的主要挑戰有：

·新型零售業和電子商務帶來的新問題，如網上直銷直購或者第三方電商平臺帶來的難以監測性；

·越來越復雜的全球供應鏈使得監管難度呈幾何級數上升；

·如何收集、整合和分析數據，以識別高危險；

·如何提高產品監控和召回的有效性。

3.1 改進對潛在產品危害數據的收集、優先級排序和評估

收集、優先級排序和評估數據的能力提升是減少執法行動所需時間的第一步。CPSC通過改進系統方法來優化和評估從產品事件報告和產品樣品中收集到的危險數據，快速識別危險產品。CPSC將通過以下關鍵措施改進對數據的優先排序和評估：

·利用多學科小組迅速處理高優先事項；

·審查當前流程并確定建立樣本分析優先級和縮短處理時間的時機；

·建立制造商、進口商、零售商、分銷商和第三方電商平臺所需的電子申報流程。

3.2 減少對危險消費品的進一步接觸

3.2.1 加快糾正措施的速度

通常，CPSC在向公眾發出召回通知之前，會從召回產品的公司獲得糾正措施計劃（CAP）。提高獲得和實施有效CAP的效率將有助于降低消費者接觸危險產品的概率。通過以下舉措，可以更及時地采取糾正措施：

·探索對較低水平的消費品危害進行快速處理的可行性。

3.2.2 提高糾正措施的有效性

雖然提高獲取和實施CAP的效率很重要，但確保糾正措施的有效性，從而降低召回產品的風險同樣重要。與個別召回公司合作確保進度報告的準確和及時，改進相關技術以緩解召回公司提交進度報告的監管負擔，并確定CPSC工作人員加強監測的重點召回是提高糾正措施有效性的重要舉措。通過以下舉措可以提高召回效率：

·實施召回的公司通過電子渠道提交進度報告；

·審查糾正措施監測流程，優先處理優先級高的召回產品并提高糾正效率；

·根據CPSC的限制，向國外產品安全監管機構通報在美國所進行的干預措施，并鼓勵他們采取適當措施，防止危險消費品進入國際市場。

3.3 改善消費者對產品召回的反應

3.3.1 提高消費者的動力

增加消費者的動力，利用召回企業提供的補救措施，改善消費者的反應，減少消費者進一步暴露于已知產品危害前的風險。企業可以提供激勵措施，努力提高消費者回應召回的動力。召回通知可以通過社交媒體平臺、在線消費產品注冊以及消費者的私人移動設備發送通知、短信和警報，以此來擴大召回通知的覆蓋面和知曉率。CPSC采取的關鍵措施包括：

·要求企業使用激勵措施、加強通知和有效性評價作為CAP的一部分；

·在整個召回過程中進行額外的召回有效性檢查，以確定糾正措施是否有效。

3.3.2 改善與消費者的直接聯系

為了擴大知曉產品召回和補救行動的消費者數量，并激勵消費者利用規定的補救措施，CPSC將實施旨在改善與消費者直接聯系的措施。其關鍵措施有：

·通過電子郵件增加知道召回的消費者數量；

·探索新型的技術解決方案；

·重點提高嬰幼兒產品召回信息的知曉度與響應率。

3.3.3 提高對消費者反應的理解

雖然提供安全信息是避免消費品相關傷害和死亡風險的重要手段，但僅僅將信息提供給消費者并不總能產生預期的結果。消費者不僅需要了解產品安全性信息和使用相關產品的風險信息，還需要重視信息反饋，并作出相應調整。縮小可用信息到達率和促使消費者行為改變，是提高召回效能的關鍵。解決這一差距的一個方法是展開CPSC與行業、消費者團體、聯邦和外國監管機構的合作，探索新的方法，激勵消費者更加注意安全信息和行為改變，以便更好地應對風險。為改善企業對消費者反應的理解，以便采取更好的措施提高消費者的響應率，CPSC將實施的關鍵舉措有：

·與行業、消費者團體和其他政府機構等利益相關方磋商，討論如何提高回應率；

·確定和測試策略，以評估改變消費者行為舉措的有效性。

4. 交流——快速高效地提供有用信息以便做出更好的決策

消費者、安全倡導者、企業和政府監管部門都需要高質量的產品安全信息。消費者需要依據安全信息來做出更明智的決定；安全倡導者依靠準確的數據來制定政策和建議；企業需要以正確的信息來保證產品符合安全要求；監管機構（聯邦政府、州政府以及外國政府）也需要依靠信息構建新的安全方案以提高產品安全。這些不同的群體有不同的信息需求和不同的交流方式。同樣的，在CPSC，技術人員、管理人員和監察專員也需要高質量的信息，以便能通過更好的決策、更迅速的幫助使CPSC維持自己在消費品安全領域的領導地位。當然，CPSC也注意到下列挑戰必須予以關注：

·如何更新信息管理策略并采用先進的溝通工具和渠道，以提高信息的一致性、可靠性、可訪問性和及時性；

·如何改善CPSC的信息傳播和對口宣傳，包括那些醫療條件不足的、低收入的和少數民族的社區和家庭；

·如何加強CPSC與所有利益相關方的合作，以改善溝通。

4.1 提高產品安全信息的實用性和可用性

CPSC將通過研究公共和私營部門的最佳實踐，確定可選擇的評估手段，收集安全信息。評估可以采用在官網上進行用戶調查的方式，也可以采用CPSC業務介紹會議上參會者的反饋。主要措施有：

·從聯邦公共部門和私營部門中找出評估安全信息實用性的最佳實踐；

·使用最佳實踐來評估CPSC安全信息的實用性。

4.2 擴大產品安全信息的傳播

4.2.1 擴大和加強CPSC的“品牌”效應

即使CPSC的工作幾乎涉及每個美國人的日常生活，但CPSC仍不是一個被公眾熟知的機構。CPSC的“品牌”或聲譽是一筆潛在的有價值的資產，可以用來加強CPSC宣傳和信息傳播的效果。如果能夠讓更多的社會公眾、媒體和意見領袖了解CPSC是做什么的、如何為公眾服務的，消費者對CPSC信息可靠性的信心就會越來越大。CPSC將收集公眾對機構自身和任務及方案認知的數據，并實施下列關鍵措施：

·實施調查，收集公眾對CPSC的認知數據；

·使用最佳實踐來評估CPSC安全信息的實用性。

4.2.2 擴大與目標受眾的溝通

CPSC將重點對弱勢群體實施有針對性的宣傳活動，主要包括少數民族、醫療條件不足的人群，以及兒童、低收入和英語能力有限的人群。他們可能收不到安全信息，尤其是某些與特定產品有關聯或潛在關聯的人群。CPSC將通過以下關鍵措施，擴大與目標群體的溝通：

·探索與高風險社區直接溝通和交流的策略；

·使用最佳實踐來評估CPSC安全信息的實用性。

4.2.3 加強通信技術的使用率來保護消費者安全

CPSC將增強對現代通信技術和增強型社交媒體平臺的利用，以擴大消費產品安全信息的傳播。如CPSC開發了用于移動設備的新應用軟件，使消費者更容易獲取CPSC的安全信息。

CPSC將匯集技術創新、公共安全和政府社區的領導者以工作組的方式，利用公開可用的政府數據嘗試解決產品安全挑戰。CPSC還計劃增加他們在社交媒體平臺上的存在感和影響力。CPSC將采取以下舉措：

·改進CPSC的網站，使其能夠兼容移動設備的格式要求。

4.2.4 增強CPSC信息傳播的及時性

CPSC將致力于提高傳播產品危害信息的及時性。美國公眾期望快速方便地獲得相關風險信息，CPSC必須繼續改進與消費者及時溝通的方式。為此，CPSC將實施以下舉措：

·開發新的或升級能快速傳播產品危害的安全警報、海報、博客和其他交流工具。

4.3 加強與相關部門的合作

為了增強合作，開展有針對性的宣傳，CPSC將實施一個利益攸關方合作計劃，并優先考慮有合作意向的利益相關方。這個計劃將強化與利益相關者群體的聯系＊典型例子如CPSC建立的鄰里安全網（The Neighborhood Safety Network，NSN）。該系統是CPSC為了把產品安全信息和資源及時地傳遞到那些傳統媒體難以觸及的群眾而設計的。鄰里安全網是一個免費的在線服務系統，可以通過教育海報、會員組織把潛在信息向弱勢群體傳播，如老人、低收入家庭和少數民族等。NSN成員涵蓋了美國各類組織，如女童子軍、兒童安全和全國城市聯盟、衛生保健和安全組織，當然也包括各類各級政府組織，從城市和鄉鎮政府部門，到州議會和美國眾議院。，并制定合作的標準。CPSC將通過以下舉措實現這一目標：

·制定年度機構合作計劃；

·制定記錄合作活動的機構報告機制和其他相關制度。

5. 小結

僅僅在美國，每年由于消費品缺陷導致的傷害和財產損失超過1萬億美元。如果把統計范圍延伸到全世界，并且計入由此帶來的潛在損失的話，這個數字可能還要翻上好幾倍。全世界的消費者保護組織都在努力工作，試圖減少這一巨大損失，保護消費者免受火災、電氣、化學或機械事故帶來的傷害。盡管困難重重、責任重大且沒有終點，甚至還經常被公眾指責，但幾乎沒有人會否認消費者保護的重要作用。CPSC承擔著全球最大進口國的產品危險監管重任，本文介紹了該機構正在進行的以及將要開展的重點工作，其價值主要體現在兩個方面：一是對于那些已經進入或有意進入美國市場的中國生產商而言，與CPSC打交道不可避免，了解其政策走向可以幫助他們掌握更多信息，做到知己知彼，百戰不殆。尤其當前美國單邊貿易保護主義政策盛行，在揮舞關稅大棒之外，采取更嚴格的非關稅技術性貿易壁壘手段的概率大幅增加，CPSC將是主要的關聯機構，預測其行為尤為重要。二是對我國的產品安全監管機構和消費者保護機構而言，學習CPSC的一些優秀實踐也十分必要。CPSC所面臨的風險挑戰、要解決的問題，事實上適用于全世界所有同類機構。在有限的預算約束下，CPSC強調了風險識別、快速響應、更加廣泛有效的信息溝通，以及運用現代信息技術整合社會資源，健全減少和消除產品危害的社會治理機制，這對我國正在進行的市場監管機制改革也有重要的借鑒價值。

參考文獻（略）