競爭背景下道路客運發展對策研究

文／高玉斌

改革開放之初，我國道路運輸基礎薄弱、總量不足，制約著國民經濟的發展。改革開放以來，我國道路運輸事業取得巨大進步，道路基礎設施實現了跨越式發展。截至2017年底，全國公路總里程477.35萬公里，其中高速公路里程超過13萬公里，居世界第一位。從發展基礎看，基礎設施規模世界領先，運輸服務保障能力大幅提升；從主要矛盾變化看，人們不僅僅滿足于通路通車等“硬需求”，更加重視獲得感、幸福感、安全感等“軟需求”。而道路客運沒有隨著道路基礎設施的跨越式發展實現大提升，仍然是個“短板”。這個“短板”既影響著交通運輸對經濟社會發展的貢獻率，也削弱了人民群眾對于交通運輸改革發展的認可度。

道路客運發展的現狀

道路客運是與鐵路客運、航空客運、水路客運并列的四種客運方式之一，發揮著支撐國家經濟發展、推動社會進步的重要作用。上世紀八十年代，為盡快改變交通運輸對國民經濟和社會發展的“瓶頸”狀況，全國道路運輸行業實行國營、集體、個體一起上的多家經營、鼓勵競爭的開放政策，道路客運得到了迅猛發展，成為人們出行的主要方式之一。

近年來，長途道路客運受高速鐵路客運的強大沖擊，市場份額大幅下降。就拿太原來說，上世紀九十年代，太舊高速公路投入運營，太原至北京客運線路上兩地投入98輛大型高檔客車，高峰時太原至北京兩地雙向客流量每天近3000人次。2013年，太原至北京間開通了高鐵列車，大量乘客向高鐵列車轉移，目前太原至北京客運班線上客流量每天不足50人，每天僅開1-2輛客車。2014年，太原至西安的高鐵列車開通，主要承擔太原至臨汾、運城方向旅客輸運任務的太原迎賓汽車站，客流量銳減約75%。中、短途道路客運受私家車和網約車等的影響，客流量也嚴重下滑。部分農村客運班線停開，出現“通返不通”現象，長途客運班線運力多數已退出市場，部分中、短途客運班線也申請退出運力，道路客運行業的地位和作用受到強烈的沖擊，競爭加劇，生存發展正面臨著前所未有的挑戰。

道路客運發展存在的問題

一是對交通需求變化響應不足，道路客運結構性矛盾突出。與多樣化、個性化、高端化趨勢以及安全、快捷、舒適、便利性需求相比，道路客運供給結構老化，客運服務體系已經越來越不適應居民出行需求新變化，道路客運受高鐵、私家車和網約車等的影響，客流量下滑嚴重。同時，與城鄉道路客運一體化和基本公共服務均等化的需求相比，道路客運服務發展不平衡、不充分，部分偏遠、貧困地區和山區的客運基本公共服務還不能滿足需求。

二是道路客運傳統的運輸組織方式和管理方式落后，運輸效率低下、服務形式單一等沒有得到徹底的改變。管理體制和機制上的協調能力較差，成為道路客運企業發展的主要瓶頸。部分道路客運企業雖已經過股份制改造，但企業文化、運行機制等方面仍然存在不少問題，如企業的人事機制、激勵機制、創新機制等都不能與市場經濟相接軌，導致客運企業管理水平、管理方式、創新經營等方面發展不足。多數客運企業服務質量不高，仍然存在兜圈攬客、超載等現象，損害了旅客的合法權益，導致客源流失。擁有大量空閑場地的汽車站、利用率不到40%的客車行李箱和小件快運管理等優勢的客運行業，在快遞市場無一席之地，連傳統的汽車站小件快運也遺失殆盡，不得不令人深思。

三是管理部門職能轉變不到位，道路客運行業治理體系和治理能力不盡完善。道路客運法律法規和標準規范體系建設滯后，不銜接、不協調的矛盾較為突出，管理部門職能轉變不到位，適應新業態發展的治理能力明顯不足等。2004年國務院發布的《中華人民共和國道路運輸條例》中的部分條款已不適應當前道路客運發展的實際，亟需進行修訂。由于受道路交通事故發生后安全的追責壓力，交通運輸部《關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》得不到有效落實。道路客運企業經營自主權受到限制，在實行區域經營的客運班線上，本應由客運企業自主決定的運力投放、班次增減和停靠站點變更等，目前多數地方仍然實行審批制。

長途道路客運受高速鐵路客運的強大沖擊，市場份額大幅下降

道路客運發展對策研究

1.明確道路客運的定位

（1）基礎性。道路客運以汽車為主要運輸工具，對道路條件適應性強，能夠運達山區、林區、牧區等不易到達的地方，是連接城市與鄉村，在各種運輸方式中網絡最為密集的運輸方式。道路客運以其普遍服務功能、實現“門到門”運輸、就近上下客的技術經濟特征，在綜合運輸體系中始終占據著基礎性地位。

（2）多樣性。道路客運通過運輸組織的多樣性和運輸服務產品的多樣性，充分發揮其機動靈活、網絡經濟性、運送速度快等比較優勢。不僅可依托路網設施、站場資源、信息平臺、車輛等級等，對運輸主體、運輸裝備等進行有效組織，實現運輸組織多樣性，還可在服務時間、服務內容、服務方式、服務對象等方面實現運輸服務產品多樣性。

（3）銜接性。除道路客運外，其他運輸方式均難以獨立完成整個運輸過程，不管是乘坐飛機、火車，還是乘坐輪船，都必須通過道路客運來有效銜接，集散客流。當其他運輸方式發展欠缺時，道路運輸通過發展比較優勢，完成運輸旅客的任務。銜接性既指宏觀層面，道路運輸與其他運輸方式在規劃、建設與運營管理機制、協調機制方面的有機銜接；還指微觀層面在基礎設施、運輸線路的布局、運輸工具數量和比例、站場、運輸組織、合作方式、業務流程等方面的有效銜接。

道路客運要在服務時間、服務內容、服務方式、服務對象等方面實現運輸服務產品多樣性

2.道路客運發展對策

（1）落實放管服改革措施，提升道路客運治理能力和現代化治理水平。按照國家提出的深化“簡政放權、放管結合、優化服務”的要求，應做好道路客運領域簡政放權的“減法”，給客運企業松綁；創新監管的“加法”和優化服務的“乘法”，創新道路客運市場治理手段，提升道路客運治理能力和現代化治理水平。

一是修訂《中華人民共和國道路運輸條例》和《道路旅客運輸及客運站管理規定》，取消毗鄰縣間道路客運班線的行政許可事項，取消道路客運班線運力投放(含新增、更新和調配運力)、班次增減(含加班車)和途經站點變更等的行政許可事項，改為備案制，由市場在資源配置中起決定性作用。如山西保德縣至陜西府谷縣，僅一河之隔，按現行規定開通一條客運班線，需雙方省級運管部門許可、需征求雙方市級和縣級運管部門的意見。現行的規定對諸如“班次”等都要進行許可，不僅限制了客運企業的自主經營權，也加大了運管部門的工作量，還在社會上造成不好的影響，認為運管部門管得過細、管得太多。

二是允許客運班車在公路沿線客運站點和城市公交站點?？?、上下旅客。近年來，各地加大客運站場建設力度，新建了不少的客運站。這些新建的客運站，大多數離城市中心較遠，導致旅客不愿到新站乘車，有的乘坐“黑車”，有的在一些固定的場所等候乘車，客車出站后兜圈攬客屢禁不止。應將道路客運站到站的直達運輸模式調整為允許客運班車在公路沿線招呼站點和城市公交站點?？?、上下旅客的模式，這樣不僅增加了道路客運的服務網點，擴大了道路客運站點的覆蓋面，增強旅客的方便性，還充分發揮了道路客運“門到門”的比較優勢。

三是對于擬取消或調整為備案制的行政審批事項，應研究確定備案條件、備案內容、備案程序等，保障道路客運行業規范發展。

（2）調整道路客運供給結構，推進客運行業提質增效和轉型升級。隨著社會公眾的消費理念、消費方式、維權理念的變化，對道路客運服務供給側與需求側兩端提出了越來越高的要求。新業態將傳統固定化、標準化的道路客運模式，優化調整為個性化、多樣化的服務模式，倒逼傳統道路客運企業不斷調整道路客運供給結構，推進客運行業提質增效和轉型升級。一是盡快退出與高鐵平行的客運班線，逐步退出800公路以上的超長客運班線，運力調整應從安全、環保、舒適、節能等方面考慮。二是加快構建與鐵路、民航、水路等相銜接的道路客運集疏運網絡，形成與其他運輸方式優勢互補、差異化服務的市場格局。三是開展機場或高鐵快線、商務快客、通勤班車、短途駁載等特色業務。四是大力發展旅游客運、包車客運。五是加大農村客運覆蓋深度和廣度，提高城際、城鄉道路客運的公交化程度，提升公眾基本出行服務均等化水平。

客運企業要充分發揮移動互聯網等信息技術的作用，推進創新發展

（3）充分發揮移動互聯網等信息技術的作用，推進客運行業新舊動能轉換和創新發展。充分發揮移動互聯網等信息技術的作用，精確細分目標客戶市場，按需求分層次提供客運服務產品，鼓勵開展靈活、快速、小批量的道路客運定制服務，不斷滿足公眾差異化、多樣化運輸服務需求。加快道路客運聯網售票系統建設，積極推行道路客運電子客票和非現金支付方式，并逐步與鐵路、民航、水運等售票系統對接，推進聯程運輸發展和一票制服務。

（4）強化客運企業安全管理，提升道路客運服務質量。道路客運是面向社會的服務性行業，與人民群眾的生活和生命財產安全密切相關，其安全生產狀況如何，涉及千家萬戶，關系生命財產安危?？瓦\企業要從被動防范向源頭管理轉變，從集中開展安全生產專項整治向規范化、經?；?、制度化的管理轉變，使安全生產管理變成每一位員工的自覺行動。要加強駕駛員的安全教育，做到牢固樹立安全意識，懂得安全知識，掌握安全技能，遵守安全規章制度和操作規程。要建立健全企業優質服務制度，加強車輛、人員的管理，注重企業文化建設，以優質的服務、優美的環境、優良的秩序吸引旅客乘坐汽車出行，以質量信譽贏取旅客的信任。