曹富國：PPP應(yīng)回歸本源

鄭智維

從2017年下半年開始，財(cái)政部采取了一系列措施對PPP項(xiàng)目集中清理整頓：

“截至4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。”

作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力的重要改革舉措，PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮著積極作用。2014年以來，PPP經(jīng)歷了從探索發(fā)展到快速發(fā)展的階段，一度出現(xiàn)PPP“井噴式”發(fā)展。

然而，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至出現(xiàn)借PPP變相融資等不規(guī)范操作，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

這次“清庫”的力度如何？PPP過熱潛藏著怎樣的風(fēng)險(xiǎn)？現(xiàn)行政策下，地方如何自我規(guī)范操作PPP項(xiàng)目？帶著這些問題，本刊專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國。

民生周刊：4月24日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（即“54號文”）提出，對存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。如何看這次“清庫”的力度？會(huì)帶來怎樣的影響？

曹富國：依據(jù)“54號文”，財(cái)政部對自己管理的PPP項(xiàng)目示范庫進(jìn)行了“清庫”，而且清庫的力度空前：涉及到前三批示范項(xiàng)目中超過四分之一的項(xiàng)目。

這既有點(diǎn)出乎意料，又在情理之中。

實(shí)際上，在前期完成的省級政府“清庫”工作中，已經(jīng)提出了一個(gè)問題：示范項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目，是否獲得了免于清理的護(hù)身符？

作為經(jīng)過各省限額推薦，并由各個(gè)領(lǐng)域的專家評選出來作為市場標(biāo)桿的項(xiàng)目，似乎可以獲得一個(gè)免于清理的護(hù)身符。但個(gè)人參與PPP示范項(xiàng)目評審的經(jīng)驗(yàn)和理性告訴我，即使是示范項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目得到清理，也不必大驚小怪。

仔細(xì)分析，這次示范項(xiàng)目的清庫工作結(jié)果，對提高前三批示范項(xiàng)目及在庫項(xiàng)目的管理質(zhì)量，保證入庫項(xiàng)目可規(guī)范推進(jìn)，示范項(xiàng)目可充分發(fā)揮立標(biāo)桿、樹典范的作用。同時(shí)，本次清庫工作結(jié)果，對市場交易帶來的影響也是有限的。

民生周刊：以核查存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目為例，請您談?wù)勥@些項(xiàng)目被“清庫”的原因是什么？

曹富國：對于第一類項(xiàng)目而言，它們本來就是不再或者不宜采用PPP的項(xiàng)目或者“僵尸”項(xiàng)目；對于第二類項(xiàng)目而言，絕大部分是尚未落地的項(xiàng)目（一般理解是尚未簽約的項(xiàng)目），基于各種原因?qū)⑺鼈冋{(diào)出示范項(xiàng)目庫，不會(huì)影響它們作為PPP項(xiàng)目來繼續(xù)實(shí)施，但同時(shí)，這些項(xiàng)目還有繼續(xù)優(yōu)化和再次申請示范項(xiàng)目的空間；對于第三類項(xiàng)目而言，它們相對于已有的政策規(guī)范而言，本來就是運(yùn)作不規(guī)范或者其他方面有瑕疵的項(xiàng)目，整改是必須的。

民生周刊：PPP過熱，背后會(huì)潛藏著怎樣的風(fēng)險(xiǎn)？

曹富國：不當(dāng)運(yùn)用PPP可能誘發(fā)不審慎的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，可能造成系統(tǒng)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這是PPP相對于傳統(tǒng)采購方式而言所具有的一個(gè)內(nèi)在特征。

鑒于PPP的私人融資特性，PPP的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)連帶引起系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。在政府主體問責(zé)性較弱的情況下，這種風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)的可能性很大。地方政府存在競相發(fā)展的動(dòng)機(jī)，并且在政治問責(zé)性剛性不足的背景下，很容易誘發(fā)投機(jī)行為——政績工程、規(guī)避財(cái)政承受能力評估，進(jìn)行虛假的財(cái)政承受能力評估，以政府購買服務(wù)方式繞開PPP所要求的評估等，都會(huì)使PPP這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際升高或使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。國有企業(yè)可能存在著不理性的投資沖動(dòng)。金融服務(wù)所應(yīng)具有的效率價(jià)值和規(guī)范價(jià)值也沒有發(fā)揮出來。

因此，從政府、國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面來控風(fēng)險(xiǎn)，是PPP政策的應(yīng)有之義，也有利于PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

民生周刊：據(jù)了解，您曾三次參加財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目評審工作，在評審中設(shè)置哪些指標(biāo)可以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從而讓PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源？

曹富國：首先，PPP參與方必須合格。尤其是地方投融資平臺不能作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施方簽署PPP項(xiàng)目合同。未按照要求剝離政府性債務(wù)并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司不能作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。

其次，項(xiàng)目不得采用建設(shè)——移交（BT）方式實(shí)施，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。這些要求在評審中都被轉(zhuǎn)化為定性評價(jià)指標(biāo)，一票否決。

再者，嚴(yán)把財(cái)政承受能力論證關(guān)。在項(xiàng)目評審中賦予這一項(xiàng)指標(biāo)較大的權(quán)重，評審專家也要審慎評估財(cái)政承受能力論證方法和過程的科學(xué)性。

民生周刊：目前，“規(guī)范”已成PPP的關(guān)鍵詞，在這方面，您有何建議？現(xiàn)行政策下，地方如何自我規(guī)范操作PPP項(xiàng)目？

曹富國：第一，堅(jiān)持新時(shí)代背景下PPP規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展的理念。第二，根據(jù)地方財(cái)政承受能力，對擬采用PPP方式實(shí)施的項(xiàng)目，進(jìn)行優(yōu)先排序。第三，完善和深化PPP項(xiàng)目績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，高度重視PPP合同履行管理工作。第四，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目公司治理和信息披露工作。

民生周刊：在示范項(xiàng)目評審中，如何去甄別一個(gè)PPP項(xiàng)目的真?zhèn)危?/p>

曹富國：簡言之，運(yùn)營、績效考核和付費(fèi)激勵(lì)是發(fā)現(xiàn)“真”PPP的標(biāo)準(zhǔn)。

“無運(yùn)營無PPP”是對PPP的基本認(rèn)識。政府方需要社會(huì)資本提供“以運(yùn)營為核心”的公共服務(wù)，而非僅僅是工程建設(shè)。但實(shí)踐中“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向仍然十分普遍。中央有關(guān)政策規(guī)定，“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”項(xiàng)目將不得入庫。在示范項(xiàng)目評審中，此類項(xiàng)目也不能通過定性評價(jià)。

對于實(shí)踐中大量存在的“無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的”項(xiàng)目，中央政策也進(jìn)一步提出了做“真”PPP的要求，進(jìn)一步明確了“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的”項(xiàng)目不得入庫。

對于“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的”項(xiàng)目，也實(shí)行一票否決制。

同時(shí)，這些指標(biāo)還是定量評價(jià)最為重要的內(nèi)容，涉及到項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、績效標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目示范性等諸項(xiàng)重要評審指標(biāo)，分值可能達(dá)到一半以上。項(xiàng)目中是否有這些要素以及這些要素的強(qiáng)弱，直接決定了項(xiàng)目作為示范項(xiàng)目的價(jià)值。

民生周刊：對于PPP行業(yè)的整頓清理，很多人認(rèn)為是PPP遭遇急剎車、被叫停。對此，您怎么看？對PPP行業(yè)未來的發(fā)展趨勢如何看？

曹富國：個(gè)人認(rèn)為，PPP是促進(jìn)國家治理與發(fā)展的一個(gè)不可逆的趨勢。這一輪清理，標(biāo)志著PPP進(jìn)入了規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展階段。

自2017年下半年以來，中央對PPP業(yè)務(wù)存在的不規(guī)范行為進(jìn)行整頓。財(cái)政部等部委密集出臺了一系列政策文件。出臺了被稱為史上最嚴(yán)厲的PPP規(guī)范——清庫。

所謂的“清庫”工作，實(shí)際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)性增長之后的一次回顧和體檢工作。包括示范項(xiàng)目庫在內(nèi)的“清庫”工作表明：政策層面致力于規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心是毫不含糊的，即使是示范項(xiàng)目也不能例外。“清庫”結(jié)果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強(qiáng)有力的積極信號。

今年以來，中央也發(fā)出了支持PPP可持續(xù)發(fā)展的積極政策信號。

3月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃的通知》，明確包含了審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例的立法計(jì)劃。4月14日，新華社發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)”。

4月23日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷在人民日報(bào)發(fā)表署名文章“深入推進(jìn)簡政放權(quán)”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”，并明確提出要“創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機(jī)制，探索政府與社會(huì)合作新方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給”。

在新時(shí)代的背景下，PPP將堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)從數(shù)量增長向質(zhì)量增長的升華。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都將會(huì)是一個(gè)良好實(shí)踐。對那些堅(jiān)持初心、有情懷的PPP從業(yè)者而言，真正的PPP的春天來到了。