“野蠻生長”后，PPP項目擰緊規范“發條”

黃仕強

近年來，政府和社會資本合作的PPP模式備受各地政府青睞。短短數年，PPP項目數量從零飆升至7000余個，投資額超11萬億元，呈現“野蠻生長”之勢。隨之而來的是，假的PPP增多，“偽PPP”、違規采購、合規缺失的項目充斥其間，給PPP項目的持續健康發展埋下隱患。

為規范PPP項目運作、遏制隱性債務增量，財政部去年11月掀起了一場集中清理PPP項目的“風暴”，對不符合規范的假PPP項目進行集中清退。今年4月，相關部門再度發文，要求清查問題項目。

有分析人士指出，很多人都認為，只要項目掛上了“PPP”，就能夠“背靠大樹好乘涼”，如今，國家重拳出擊，避免“劣幣驅逐良幣”情況的加劇，同時，在清理過程中或許還可以探索出更加適合國情的“PPP新模式”。

PPP項目迎來清理“風暴”

自2014年財政部、發改委同意推廣PPP模式以來，PPP項目一直保持著“超常規”發展的態勢。在融資渠道收窄、城鎮化建設需求強烈等因素的綜合作用下，地方政府將PPP作為一種新的投融資方式，接力地方基礎設施和公共服務建設。建設單位、施工企業也將PPP模式作為繼續賺取施工利潤的一個新工具，紛紛轉型為社會資本方，加入PPP項目熱潮。在短短四年時間，PPP模式便摸到了“天花板”，且亂象頻現。

為整治亂象，2017年11月16日，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各級財政部門組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料，對PPP項目進行全面清理。

2018年4月28日，財政部再度發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，要求對此前核查出的問題項目進行整改。

日前，財政部公布了各地落實PPP項目庫集中清理工作的情況，全國34個省區市及新疆生產建設兵團，截至今年4月23日各地累計清理政府和社會資本合作（PPP）退庫項目1695個、涉及投資額近2萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。

記者注意到，前述數據是財政部首次完整地公布歷時4個多月的PPP清理整頓結果。這個結果意味著全國被退庫或整改的PPP項目達到3700個，占目前管理庫項目總數約51%；清理或整改涉及投資資金近5萬億元，占入庫項目投資總額比重約36%。

一位PPP業內人士透露，這次清理出庫的項目除了不合規外，也有部分項目是地方政府希望主動清退的，從而騰出財力空間做那些更急需做的PPP項目。

一直在“摸著石頭過河”

“盡管PPP項目已經‘遍地開花，體量巨大，但是一直以來都處于‘摸著石頭過河的狀態，尚未形成一個完整的體系。”重慶市建委一位工作人員對記者表示，PPP模式大規模推廣以來，受到了地方政府和社會資本的歡迎，但在推廣過程中各地存在著大量“泛PPP”“偽PPP”，明股實債，直接導致地方政府承擔巨大風險，對金融安全構成了直接威脅。

記者了解到，對于PPP模式，業界一個典型做法是政府與私人部門共同組成SPV（特殊目的機構），針對特定項目和資產，與政府簽訂特許經營合同，并由SPV負責項目設計、融資、建設、運營，待特許經營期滿后，SPV終結并將項目移交給政府。

對此，一位參與了PPP投資的央企負責人坦言，PPP項目推進過程中，沒有經驗可以借鑒，全靠自己摸索，某些項目經理在管理過程中依舊按照普通項目來推進，走了不少彎路，并且PPP模式對金融機構的依賴較大，但由于風險等無法預估，很多金融機構都持觀望態度，也增加了投資成本。由此，待投資結束后，僅僅通過“特許經營期”回本，盈利的周期會很長，提高了投資的風險性。

某央企從事PPP項目管理的一位項目經理告訴記者，原以為項目掛上了“PPP”的頭銜，企業和項目都能在“大樹”下納涼，但在操作過程中卻是在給“老子打工”，“普通項目是業主付錢我們勞動，而PPP則是業主和企業一同投資，我們單個項目部是企業的子單位，企業對我們的要求會更加嚴格，所以這無異于是給‘老子打工”。

發展將愈加規范

“客觀來講，當前PPP項目的前期工作專業水平不夠，各方面還存在很多缺陷，甚至在某些領域已經面臨著‘過大于功，但這都只是暫時的，從長遠來看，PPP模式在中國的各方面建設中還將大有作為。”業界普遍認為，隨著國家數次發文整治亂象，PPP項目會愈加規范，PPP健康發展長效機制正在建立。

中央財經大學PPP治理研究院院長曹富國指出，國家“清庫”工作，實際上是PPP在經歷了爆發式增長之后的一次回顧和體檢工作。“清庫”工作表明政策層面致力于規范和可持續發展的決心毫不含糊，即使是示范項目也不能例外。“清庫”結果也向PPP市場各方發出追求“真PPP”的強有力的積極信號，表明國家將擰緊“入庫”的“發條”。

《中國PPP藍皮書：中國PPP行業發展報告（2017—2018）》顯示，2018年會是PPP模式的規范發展、可持續發展關鍵年，規范將會是關鍵詞。發展增速放緩，質量逐步提升；政策法律層面的頂層設計會加速推進，政策上將鼓勵民間資本參與，完善PPP金融政策，市場透明化和信息公開化將會加強。

記者也從財政部PPP中心獲悉，國家接下來還將重點推進制度建設，夯實PPP法治化基礎。另外，PPP標準化合同、績效管理、風險管理等制度也在推進過程中，以進一步優化PPP發展的制度環境，防范化解PPP項目實施過程中因主客觀因素帶來的相關風險。

在金融從業者劉偉看來，隨著PPP的逐漸規范化，國企市場廣闊、民企機遇凸顯，市政項目會遞減、環保領域或將升溫，這無疑給務實者帶來利好，真正的PPP的春天將會到來。