人大監督劍指國有資產管理

朱寧寧 張寶山

完善國有資產管理體制，加強人大國有資產監督職能，是黨的十八大和十八屆三中全會提出的重要任務，是黨加強國有資產監管、提升國家治理能力的重要工作。

2018年全國人大常委會監督工作計劃中，有一項重磅內容十分值得關注——今年10月舉行的全國人大常委會會議將審議國務院關于加強國有資產管理情況的報告，重點聽取和審議金融企業國有資產管理情況的報告。

國有資產，屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，在推動經濟社會發展、保障和改善民生、保護生態環境等方面發揮著重要作用。

黨的十八屆三中全會提出，要加強人大國有資產監督職能。2017年12月30日，中共中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）。

全國人大常委會預算工委負責人指出，《意見》印發實施，是貫徹落實黨的十八屆三中全會“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”改革任務，貫徹黨的十九大強調的加強國有資產監督管理的一項重要改革舉措。

為何要加強人大對國資管理監督

我國憲法和法律規定，國務院代表國家行使國有資產所有權并負有管理職責。全國人大常委會行使監督國務院工作的職權；國務院在全國人民代表大會閉會期間，對全國人大常委會負責并報告工作。

國有資產家底如何？從財政部統計數據看，截至2016年底，經濟價值可計量國有凈資產約84萬億元，其中，工商類企業53萬億元，金融類企業近12萬億元，行政事業單位19萬億元。除去這些大眾熟悉的國有企事業資產外，國有資產還包括豐富的自然資源資產和舉世矚目的文物資產，以及政府儲備物資、公共基礎設施、政府儲備土地、保障性住房、國家外匯儲備等資產。

如此種類繁多的國有資產，不同管理部門統計口徑不同，計算出的資產總額不一致；一家企業由多個部門管，“九龍治水”現象頻現；境外存在監管空白；瀆職貪腐導致國資流失……國有資產底數不清、多頭管理、監管空白等，成為國資監管的難題。

近年來，在黨中央集中統一領導下，國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況工作取得積極進展。全國人大常委會多次就國有資產管理聽取國務院專項工作報告，人大國有資產監督職能有所增強。

但也要看到，報告的主要是國務院國資委管理的企業國有資產管理情況，還沒有完全覆蓋其他企業國有資產，特別是金融企業國有資產。行政事業性國有資產、國有自然資源等國有資產管理情況，尚未列入制度化的報告范疇。總的來說，這項工作程序不夠規范，內容覆蓋不夠完整，人大國有資產監督職能發揮還不夠充分，有待從制度上加以完善。

鑒于此，在我國開啟新一輪全面深化改革時，加強人大國有資產監督職能便提上日程。其目的就是要實現人大監督國有資產的制度化、規范化。這是加強人民當家作主制度保障、加強人大國有資產監督職能的重要舉措，有利于切實摸清國有資產家底，向全國人大和全國人民報告全口徑國有資產的明白賬。

“建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度，是習近平新時代中國特色社會主義思想在國有資產管理領域的具體體現，是強化人大監督職權、明確政府報告責任的內在要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對于建設和發展新時代中國特色社會主義意義重大。”全國人大財政經濟委員會主任委員徐紹史如是說。

如何布局國資管理監督

建立國有資產管理情況報告制度，具體應該怎么報告，報告什么，監督什么，《意見》都作出了明確規定。

《意見》對國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度進行了系統設計，對報告方式、報告框架、報告重點，全國人大常委會的審議程序、審議重點以及組織保障等作出了具體部署，提出了明確要求。

《意見》明確國務院關于國有資產管理情況的年度報告采取綜合報告與專項報告相結合的方式。綜合報告全面反映各類國有資產基本情況，專項報告分別反映企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源等國有資產管理情況。在每屆全國人大常委會任期內，屆末年份國務院向全國人大常委會提交書面綜合報告并口頭報告；其他年份在提交書面綜合報告的同時就1個專項情況進行口頭報告。

“這既有利于通過綜合報告全面反映國有資產的情況，摸清家底，充分體現全口徑要求，防止國有資產流失；又能夠通過專項報告集中反映某類國有資產的管理情況和存在的問題，回應社會關切，推動解決問題，提高監督實效。”全國人大常委會預算工作委員會主任史耀斌說。

《意見》根據監督法等法律關于聽取和審議專項工作報告程序的規定，設計了國有資產管理情況報告的審議程序，并明確全國人大常委會視情況需要可以綜合運用專題詢問、質詢和特定問題調查等方式。必要時，可依法作出決議。

按照審議重點與報告重點既相呼應，又有所側重的思路，意見提出了九個方面的監督重點，以提高審議的針對性和監督的有效性。這些審議重點包括：貫徹落實黨中央有關國有資產重大決策部署和方針政策情況；有關法律實施情況；全國人大常委會有關審議意見和決議落實情況；完善國有資產管理體制，落實黨中央有關國有資產和國有企業改革方案情況；國有資本服務于國家戰略目標，提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支撐科技進步、保障國家安全等情況；國有資本保值增值，防止國有資產流失制度的建立和完善，國有企業兼并重組、破產清算等國有資產處置以及國有資產收益分配情況；推進綠色發展和生態文明建設情況；有關審計查出問題整改情況；其他與國有資產管理有關的重要情況。

此外，《意見》還根據各類國有資產性質和管理目標，確定各類國有資產管理情況報告重點。

“我們將堅持問題導向，突出監督重點，實行正確監督、有效監督，增強監督實效，讓監督長出牙齒。”全國人大常委會預算工委相關負責人表示，為加強國有資產監督，全國人大常委會在聽取和審議國務院關于國有資產管理情況報告工作時，將與預算決算審查監督緊密銜接，特別是要與對國有資本經營預算決算、部門預算決算審查監督相結合，條件具備時與對政府綜合財務報告監督工作相結合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產報告和監督機制。

為加大監督力度，增強監督實效，意見明確規定，國務院要將全國人大常委會的審議意見分解細化到相關部門研究處理和整改，要健全問責機制，加大問責力度，對涉嫌違紀違法的依法依規嚴肅處理，并在6個月內向全國人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責情況。

到2020年實現縣級以上地方全覆蓋

為了貫徹落實好這項改革舉措，全國人大常委會明確實施《意見》的路線圖和時間表。

記者了解到，今年10月召開的十三屆全國人大常委會第五次會議將聽取和審議國務院關于加強國有資產管理情況的報告。

據悉，這次會議上，國務院在綜合報告各類國有資產管理情況的同時，將聚焦防范金融風險，重點報告金融類企業國有資產管理情況，包括全口徑金融類企業國有資產的總體資產負債，國有資本投向、布局與風險控制，境外投資形成的國有資產，國有資產監管和保值增值，國有資產處置和分配，國有資產收益管理，推動國有資本做強做優做大等情況，針對突出問題和不足提出下一步工作安排建議等。

這將是在《意見》頒布后，全國人大常委會第一次聽取和審議國務院關于國有資產管理情況的報告。根據《意見》的要求，審議報告后，全國人大常委會將審議意見送國務院研究處理。國務院要在2019年4月底前，向全國人大常委會報告研究處理以及存在問題的整改和問責情況。

為幫助全國人大常委會組成人員更好地聽取和審議國有資產管理情況的報告，全國人大常委會預算工委、全國人大財經委將組織開展對金融企業國有資產管理情況的專題調研，并將專題調研報告印發10月召開的全國人大常委會會議，供全國人大常委會組成人員審議時參閱。

與此同時，《意見》還提出，全國人大常委會要加強對地方人大國有資產監督工作的指導；縣級以上地方要根據本地實際情況，建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度。為推進各地貫徹實施《意見》，全國人大常委會明確要求，各省、自治區、直轄市今年都要建立報告制度，全國地市一級今年也要爭取建立報告制度，2019年擴大到有條件的縣級地方，2020年要實現全國所有縣級以上地方全覆蓋。

多地人大積極探索國資管理監督工作

近年來，一些地方人大對開展國有資產監督工作進行了積極探索，取得了不少經驗。

摸清國有資產的家底，是加強人大對國有資產管理情況監督的前提。因統計口徑不同，一家企業多個部門管理，不同管理部門計算出的資產總額不一致，資產統計數據交叉和遺漏同時存在的情況下，摸清國有資產底數，是全國各地普遍面臨的難題。

為了解決這一難題，多地人大展開了廣泛深入的調研，以摸清國有資產的家底。

“我們較早開展對國有資產基本情況的調研，在2012年就牽頭組織陜西省國資、財政、審計、稅務等部門，對延長集團等5個省屬大型企業國有資本經營收益情況進行了調研，發現問題并督促解決。”陜西省人大財經委副主任委員、常委會預算工委主任喬軍說，近幾年，陜西省人大常委會連續跟蹤調研，摸清了全省國有資產規模、結構、層次、管理體制的基本情況，將國有資產監督列入預算工委的日常工作，并與國有資產審計整改相結合，收到了較好的監督效果。

“常委會財經工委對省級國有資產的總體情況、資產總量、資產授權、產權構成、政策規定等進行詳細的調查摸底，通過調研，分析了國有資產管理中存在的主要問題，初步掌握了全省國有資產的大致家底和管理現狀。”河北省人大常委會財經工委主任趙文海說，從2016年開始，河北省開展了國有資產管理情況調研。

據介紹，河北省人大常委會成立了專門的調研組，先后到省國資委、財政廳、國土資源廳召開座談會，對交通廳、林業廳、水利廳、農業廳等12個部門的國有資產管理情況進行書面調查。

近年來，各地開展了形式多樣的試點工作，嘗試探索建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況工作制度。

2015年11月，內蒙古自治區十二屆人大常委會第十九次會議聽取和審議了自治區人民政府關于國有資產管理工作情況的報告，并結合報告開展了專題詢問。

“自治區分管副主席和國資委、財政廳、人社廳等17個部門負責人到會應詢。這次專題詢問，對于推動自治區人民政府進一步加強和改進國有資產監督管理工作發揮了積極的促進作用。”內蒙古自治區人大常委會財經工委副巡視員高艷說。

陜西省人大常委會于2016年9月，首次聽取和審議了陜西省政府關于省屬企業國有資產管理情況的報告，首次就全口徑國有資產管理情況開展專題詢問。

“采取不定題、不定人、不回避、不看稿的方式，省政府分管副省長及省國資委、財政、發改、人社、工信、國土6個部門負責人現場接受詢問。”喬軍說，“短短兩個多小時，常委會組成人員和代表開門見山、直擊要害，就群眾關切和國有資產管理的重點難點問題發問。”

為給人大國有資產監督職能提供重要保障，一些地方相繼出臺專門辦法，不斷完善監督制度。

2014年11月，四川省綿陽市出臺了《綿陽市人民代表大會常務委員會國有資產管理監督辦法》。辦法明確界定了國有資產及其監督范圍和監督重點，初步建立了政府向人大報告國有資產制度。

海南省人大常委會在2017年9月出臺了《海南省人民政府向海南省人大常委會報告國有資產監督管理情況制度》。根據該制度，政府在向人大常委會提交國有資產監督管理情況報告之前，人大常委會財經委對報告進行初步審查，提出初步審議意見，以提升審議的專業性和科學性。此外，還規定省人大常委會可以向社會公開征求意見。

隨著各級政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度的建立，人大對國有資產管理情況的監督，也將由過去的不確定、隨機性正式向制度化、規范化轉變。