我國自然保護區管理機構建設面臨的問題與對策探討

李森

【摘要】：自然保護區是指在政府支持下，對自然生態系統進行集中保護的區域，我國的自然保護區管理機構發展較晚，不僅規模同非洲、美洲的大型自然保護區有著顯著差異，而且由于管理體制和制度上的漏洞與缺失，導致我國自然保護區的管理也暴露出一定程度的問題。本文簡述了自然保護區管理機構的類型與構成，總結了我國自然保護區管理機構發展的現狀，并從機構建設角度指出其存在的問題，并針對性的提出了解決方案，旨在有效規范我國自然保護區管理機構建設與發展，為推動管理體制建設提供思路參考。

【關鍵詞】：自然保護區；管理機構；環境科學

【前言】：我國領土面積大，幅員遼闊，幾乎囊括了所有的氣候帶與地形區，造就了我國多元化的生態特征，不僅具有銀杉、大熊貓等被稱為“活化石”級別的珍稀動植物，還在生物多樣性方面領先大多數國家，具有充足的生態資源。然而在生物多樣性發達的同時，由于我國較高的人口密度，使得人與自然之間的沖突已經成為不可避免的現象，而工業化的持續發展也進一步加劇了生態破壞，壓縮了動植物的生存環境，因此，建立隔離性的生態自然保護區至關重要，作為資源保護和生態科學研究的重要據點，我國目前已經建立的自然保護區已經發揮了極大的作用。然而由于監管體制的漏洞以及建設初期人員權限管理上的漏洞，使得我國自然保護區的實際有效運作規模較為低下，推動自然保護區管理機構的體制創新與結構升級至關重要。

1、 不同自然保護區在管理機構層次上的差異

自然保護區的管理機構層次并非是千篇一律的，由于我國自然保護區的建設一直處于摸索狀態，在管理體制建設方面也有借鑒他國先進經驗并進行本土化改造的案例，總體而言，我國自然保護區管理機構的建設大致分為三個方向：第一種是獨立化的管理機構。即該管理機構在層次建設方面不依附于其他自然保護區或政府的直接監管，其管理內容具有較高的自主性，在自然保護區的經營過程中，能夠實現對保護區管理人員和相關機構的權力集中；第二種是在保護區設立的初期，由上級直接任命的專業管理部門，主要應用于具有重要科研價值和生態資源的大中型保護區，其管理人員的編制可能和保護區內部工作人員掛在統一體制內，無論大型的決策或日常運營都由一套班子執行；第三種是由外設的代管性質的管理機構負責對自然保護區的日常活動進行管理，這類代管機構大多是由政府主張構建的自然保護區，其職位管理體現了政府機構的縮影，人員具有較高的流動性[1]。

2、我國自然保護區管理機構發展情況

我國的自然保護區建設可追溯至上世紀60年代，在改革開放初期和21世紀后迎來了兩個新的發展高峰，截止2017年，全國共建成各類自然保護區2845個，其中有69.18%的保護區建立了專屬管理機構，共有專業管理人員近50000人，其中技術型人員近14000人，占到總數的28%左右。在已經落成管理機構的自然保護區內，獨立性管理機構占有四成，專業型和代管型管理機構各占三成，這其中的差異主要源于自然保護區所在地的行政單位政策差異和技術人員的比重導致的[2]。

3、 我國自然保護區管理體制存在的問題

就我國已經落成的自然保護區管理體制而言，發展層次上的參差不齊是目前亟待解決的一大難點，此外，在機構設置和制度建設方面缺乏規劃，也是導致我國保護區機構發展滯后于世界先進水平的重要原因。總體而言，我國自然保護區的管理體制大致存在三個方面的問題。首先是部門自然保護區管理機構不健全的問題，由前文可知，截至目前我國仍有將近三成的保護區依然處于粗放化的管理狀態，基本處于無人監管或缺乏技術工作人員的狀態，這樣的自然保護區不僅缺乏制約非法活動的效力，也難以發揮其生態保護和科學研究的職能；其次是我國普遍缺乏對保護區管理機制建設的正確認識，將自然保護區的建設視為一次性投資，對后續運營的維護和支持費用處于匱乏狀態，而經費流向的不透明也進一步導致難以實現對保護區的有效管理；最后是已經構建管理體系的保護區在管理職能上的不明晰，對保護區的管理局限于經營層面，而對其本身具備的管理職能不能進行有效的發揮，過度滲透自然保護區的邊際效益，如旅游活動、企業化經營等，給自然資源的保護帶來了新的壓力[3]。

4、 優化自然保護區管理機構建設的方案

首先，實現全國范圍內管理機構的普及，強化各級管理機構在自然保護區內的建設，為各大保護區配給專業的技術人員和機構管理人員，使其發揮作為自然保護區的應有效益，更好地為生態保護和科學研究提供資源支持；其次，喚醒業內對自然保護區管理體制建設的正確認識，讓政府等更多部門能夠參與到管理機構的建設過程中來，加大對保護區經費的投入，實現資金鏈的透明化，加強對保護區的有效管理；最后是明確機構定位，重點強化保護區的生態維護功能和科研價值，降低旅游活動等過度的資源開發對保護區的負面影響，使其更好地發揮應有的職能作用[4]。

結論：截止2017年底，我國已經建成的近3000個保護區內，設立完備管理機構的還不到70%，而安置專業技術人員的保護區只占45%，加上各自然保護區的規模上的差異，我國自然保護區的建設和管理呈現出粗放化的狀態，且經費的流向和機構建設也未實現透明化，造成了資金和人力資源的嚴重浪費。為轉變粗放化經營的現狀，相關部門應當做好自然保護區建設的制度規范，加強管理部門人才隊伍的培養，使自然保護區能夠更好地發揮其生態保護和科研監測作用。望本文研究內容得到相關機構及工作人員的重視，喚醒對自然保護區管理體制建設的正確認識，明確對保護區資源機構的正確定位，為推動自然保護區良性發展提供建設性意見。

【參考文獻】：

[1]夏欣，王智，徐網谷，等.中國自然保護區管理機構建設面臨的問題與對策探討[J].生態與農村環境學報，2016，32（1）：30-34.

[2]曹愛蘭.淺談黃河三角洲自然保護區管理存在的問題與對策建議[J].城市建設理論研究：電子版，2017，18（24）：10050-10051.

[3]夏熳璐，趙晴.自然保護區管理機構面臨的問題與對策探討[J].南方農機，2017，48（9）：52-53.

[4]蔣思.章古臺國家級自然保護區建設中存在的問題及對策[J].現代農業科技，2016，42（7）：175-175.