行政審批制度改革中的雙頂層機制問題探析

楊雪飛

【摘要】行政審批制度改革自2001年起正式步入國家改革進程中，成為國家機構改革、深化放管服、打造高效政府、廉潔政府、服務政府的重要手段。但是，中國作為實行單一制的國家，為了深化行政審批制度改革，中央雙頂層機制在改革中的作用顯而易見。實踐中，筆者注意到，隨著新一屆政府實施全面深化改革的工作進入深水區，勢必要觸及利益相關方的奶酪，雙頂層機制中的“頂層設計”與“頂層推動”環節中的問題逐漸凸顯，因此，剖析制約雙頂層機制有效推進的因素，找到解決問題的辦法，至今都是各界專家與學者執著探索與追求的目標。正因為如此，本文首先明確了在行政審批制度改革中雙頂層機制的重要性，然后，總結了目前中央在推進行政審批制度改革中雙頂層機制存在的問題，并剖析其原因。最后，希望提出一些解決這些問題的意見與建議，為推進我國的行政審批制度改革盡綿薄之力。

【關鍵詞】行政審批 制度改革 雙頂層機制 頂層設計 頂層推動

一、行政審批制度改革中雙頂層機制的重要性

首先，十八大以來眾多改革方案的密集出爐體現了頂層設計的全面性。黨的十八大提出了四個全面的戰略部署，以全面深化改革為例，改革要全面實施，必然涉及廣泛的涉及的領域、地域、范圍。文化、財政、稅收等體制要改，戶籍等制度要改，足球等項目要改，新型智庫等要建設，上海自貿區等要試點，京津冀要推動協同發展，等等，它們無不屬于“全面”中“一面”。因此改革既要全面、又要有針對性。重點關注十八大以來大量的頂層設計方案，不難發現它們都是圍繞“四個全面”戰略布局逐步展開的。黨的十八屆三中全會中還提出：“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力”，這足以說明黨和國家領導人對于加強頂層設計的初衷。

其次，頂層設計之間層次分明。黨的十八大、十八屆三中全會中提出的“關于全面深化改革若干重大問題的決定”，黨的十八屆三中全會中提出的“關于全面推進依法治國的若干重大問題的決定”等屬于“上位法”。上述決定都是就深化改革、依法治國、從嚴治黨的某一方面展開的。比如，《深化黨的建設制度改革實施方案》、《黨的紀律檢查制度改革實施方案》等方案，屬于從嚴治黨的幾個方面，則屬于下位法。有“上位法”與“下位法”之分，是因為頂層設計的重點是自上而下，在現行的政治體制下，中央制定重大的政策，然后按照黨政系統自上而下推行。同理，地方能夠順利推行行政審批制度改革，是因為有中央改革頂層設計理念的有效指導，有中央頂層推動措施的鼎力支撐。

第三，關聯度高的頂層設計之間有序銜接。一旦中央頂層機構推動審改工作、就會產生牽一發而動全身的效果。促進行政審批制度改革，是目前我國全面深化改革的主要艱巨之一。以四川武侯區行政審批局為例，貫徹落實國務院推廣關于四川武侯區行政審批制度改革的可復制改革經驗的通知精神，鞏固和擴大地方的改革成果，優化各級行政審批機構設置，相對集中行政審批權限，建立‘一枚印章管審批的行政審批管理體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮地方政府為民服務的優勢地位，加快推動政府職能轉變，有效履行服務職能，為把我國建設成為引領改革開放的新高地提供堅固的體制機制保障。

中央的頂層設計為我國行政審批制度改革提供指導思想，頂層推動為我國行政審批制度改革提供路徑導向。深化行政審批制度改革，是地方政府放管服改革邁出的一大步、是國家深化簡政放權改革邁出的一小步，想要打破改革的中梗阻、打通改革最后一公里、切實推進“最多跑一次”改革落地見效的多重舉措，中央頂層設計與頂層推動之間的協同效應是至關重要的。

二、行政審批制度改革中雙頂層機制存在的問題

（一）行政審批制度改革中頂層設計存在的問題

（1）行政審批制度改革中頂層設計過于泛化。近年來，各層級都在搞行政審批制度改革的頂層設計，不僅各級政府在搞，各事業單位也在搞，然而，事實上頂層設計應由最高決策層完成，隨行政層級的降低，需要進行頂層設計的成分越來越少，以行政審批制度改革為例，除中央政府之外，只有省級政府有制定審改政策的職責，省級以下政府未被賦予該權力，只能是在中央政府審改政策的指導下，制定后續推進審改改革工作具體落實的規劃。與高層政府相比，將低層政府的政策稱之為“頂層設計”不免有所不妥，因為，低層政府的方針政策充其量只能算是“中層設計”或是“低層設計”。所以，為了充分維護中央頂層設計的權威性，在行政審批制度改革中我們要抓住中央政策的要領，避免層層設計的泛化問題。

（2）行政審批制度改革中頂層設計成為中央集權的借口。近年來，在行政審批制度改革中，強調頂層設計已然成為地方或部門加強領導、集中使用和配置資源的托詞。為了夸大自身在推進行政審批制度改革進程中領導有方、執行力強、短期內改革效果明顯等豐功偉績，不僅政府、部門甚至事業單位都動輒“頂層設計”，各層級和單位也都有專屬自身的“頂層設計”。政府及其部門把改革進程中的頂層設計看作是一種新型領導方式，自我托大，自封為頂，認為改革就是按照我的頂層設計進行。頂層設計被濫用的體制基礎是組織內部的高度集權，在各層級政府，各政府部門，乃至各事業單位，決策權均集中在最高層，尤其是“一把手”手中。這種金字塔式的權力機構使得各層級政府或單位，認為自身天然秉承著“頂層設計”任務。鑒于目前存在的偏差認識，務必糾正把頂層設計等同于權力集中的錯誤觀念，防止把頂層設計看成新一輪權力上收的起點。否則，便是與我國最初提出的簡政放權、實行放管服改革全面發展的初衷相違背。

（3）行政審批制度改革中頂層設計出現形式主義。我國在推進行政審批制度改革中，“為決策而決策”的形式主義作風問題不斷顯現。各級政府及事業單位都明顯加快出臺自己轄區或管轄范圍內的改革決策的速度，因此審改政策出臺的數量明顯增加，總體來說，本屆政府前四年國務院部委政策出臺的數量明顯快于十一屆政府的五年。中央如此密集地出臺改革的政策，在新中國歷史上是史無前例的。從目前的情況來看，存在著一種盲目的追求決策速度和決策數量，而忽視決策質量的現象。一方面，由于中央改革政策的密集出臺，引發了下級政府與部門的超載負荷問題，即改革中執行任務過重。另一方面，地方承接中央改革政策的能力有限，甚至存在一定的阻礙，導致中央行政審批制度改革政策落實不力，流于形式，沒有從根本上解決行政審批制度改革過程中迫切解決的問題。

（二）行政審批制度改革中頂層推動存在的問題

（1）行政審批制度改革中頂層推動執行不力。有了行政審批制度改革的頂層設計，如何推進貫徹落實才是關鍵，否則只是紙上談兵。習總書記曾指出：“制定出一個好的文件，只是萬里長征的第一步，解決問題的關鍵在于落實文件。”對于中央推進審改過程中的頂層設計，頂層推動中出現了徒陳空文，等待觀望等現象，執行中的馬虎現象、教條現象、推諉現象時有出現。中央政府為實現改革的目標，盲目地推動審改方案，不深入考慮各級地方政府推行審改工作的困境與難度。而且，行政審批制度改革的頂層推動過程中，機械的執行頂層設計的文件，唯上唯書現象普遍存在，審改工作不能靈活有效的推動，最終的結果只是治標不治本。

（2）行政審批制度改革中頂層推動遭遇利益固化的藩籬。行政審批制度改革進程中，各級政府取消和下放部分審批事項、優化審批程序、簡化審批環節、成立政務中心、行政服務中心、行政審批局等舉措，實則是權力的重新分配與調整，因此必然遭遇利益固化的藩籬。據此，在行政審批制度改革的頂層推動過程中，定會出現執行中的本位現象。面對中央審改的頂層設計，各利益主體執行過中患得患失。利益固化者習慣了從以往的工作中竊取利益，獲得好處，過慣了錦衣玉食，溫水煮青蛙的生活，勢必不愿改變現狀。因為，一面擔心自身利益被削弱，一面又擔心執行頂層推動工作中出現紙漏，不僅影響了仕途的發展，而且切斷了自身利益獲取的途徑。

（3）行政審批制度改革中頂層推動重點不夠突出。中央政府處于我國行政組織層級的最頂端，最高層級的地位決定了中央政府的頂層設計是著眼于國家的宏觀發展，是我國今后長期發展的規劃藍圖。因此，中央政府的頂層設計中對問題的剖析、方案的提出、政策的制定會以宏觀性，概括性為特點，自然頂層推動就會顯得重點不夠突出，對每個問題都蜻蜓點水，會讓地方對中央的頂層推動產生茫然之感，頂層推動沒有側重點，中央政府推動起來困難重重，地方各級政府也難以執行。

三、行政審批制度改革中雙頂層機制存在問題的原因

（一）行政審批制度改革中雙頂層機制目標不夠明確

行政審批制度改革中雙頂層機制的目標不明確，主要在于頂層設計與頂層推動的目標設計上面。黨的十八屆三中全會上，提出了全面深化改革的總體目標，即要完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。全面深化改革，全面意味著要統籌推進各方面的改革，要有明確的總目標，而且必須要對各方面改革的分目標及成效作出明確的回應。推進行政審批制度改革進程中，頂層設計目標不夠明確，設計過于泛化、形式化，頂層推動重點不夠突出，審改領域目標不夠明確，導致審改工作無法切實執行。

（二）行政審批制度改革中雙頂層機制職責不夠清楚

中央在推進審改工作進程中，遭遇到了各種阻礙甚至出現了各種問題。究其根本是因為雙頂層機制中的頂層設計與頂層推動工作中，設計主體與推動主體的職責不夠明確，何種情況下需要頂層設計？頂層設計由誰來做？做到什么程度？做的好與壞的標準是什么？頂層推動的主體是誰？頂層推動的主要工作是什么？頂層推動應該推到什么程度？頂層設計與頂層推動的主體對改革工作承擔怎樣的責任？這一系列疑問存在的根源就是因為雙頂層機制的職責不夠清晰。

（三）行政審批制度改革中對雙頂層機制跟蹤不到位

在改革工作中，對雙頂層機制的跟蹤方式主要有巡視、巡察、督察、督查。審改進程中虛假執行、遲滯執行、選擇執行、歪曲執行等現象時有發生，根源在于對頂層設計與頂層推動的跟蹤不到位。對中央審改政策落實中的“最先一公里”與“最后一公里”等重點關卡監督不到位。巡視小組、督查小組工作人員的專業化程度不高，監督意識不強，分析評價工作易受外部因素干擾。對監督小組的管理缺乏一套完備、配套、剛性的制度標準。

四、解決行政審批制度改革中雙頂層機制存在問題的建議

（一）強化行政審批制度改革中的雙頂層機制的具體落實

全球經濟增速放緩的背景下，公眾、尤其是企業對通過審批制度改革刺激經濟寄予很高的期望。故此，要想讓審改工作取得最大的成效，恐怕還需完善雙頂層機制與之配合。因為頂層設計的泛化、頂層推動的盲目兩大問題是導致改革工作中雙頂層機制無法落實的根本緣由。第一，完善行政審批制度改革的頂層設計，讓地方政府更加負責，讓行業組織更加自律，讓國有企業更加市場化，只有這樣，才能實現此次國務院常務會議所要求的：“使轉變職能的成效不斷顯現，進一步激發市場主體活力和內生發展動力，使改革紅利惠及最廣大群眾。”第二，完善行政審批制度改革的頂層推動，在審改工作的具體落實中，各級行政領導者要身先士卒、帶頭、帶領抓落實。正如習總書記所述，無論何種情況下，黨和政府的主要負責同志要勇于挑重擔、啃硬骨頭、要敢拍板、敢擔當、重實干，敢接燙手的山芋。只有各級行政領導者在頂層推動工作中都帶頭履職盡責，帶領大家去攻克每個難關，去解決各種問題，去抓好落實，才會在全國上下形成一級抓一級、層層抓落實的生動局面。

（二）明確行政審批制度改革中的雙頂層機制的職責

為了不斷強化行政人員的責任與創新意識，更好的激活全系統行政工作人員的工作活力，中央政府應該在加強公務員隊伍建設的基礎上，進一步明確工作崗位職責，切實推進各項改革措施順利實施。一是要完善崗位職責。實現以職定崗，以崗定責，增強行政審批制度改革中頂層設計人員與頂層推動工作者的職責，更好地履行工作職責，提高工作效益和服務水平。首先，要確定行政審批制度改革中民眾一致認同，振奮人心的國家發展愿景和使命，實現愿景目標所需的積極制勝戰略，根據各地實際情況，制定雄心勃勃的地方目標。然后，高層行政領導者要劃分改革中權力、責任、利益、分工合理、職責清晰的高層工作隊伍及高效的決策體系，形成中央和地方之間“集權有馳，分權有張”的格局。再次，為了確保中央政府改革的順利進行，有必要在權力范圍內加強內部控制，以規避風險；二是要完善審改工作中的激勵和競爭機制。全面實行優勝劣汰競爭制，充分調動行政人員的積極性、主動性、創造性、明確改革工作的迫切性。

（三）加強對行政審批制度改革中雙頂層機制的監督

中央推進行政審批制度改革工作進程中，對雙頂層機制的監督主要有督查和督察。督查針對臨時性的任務，而督察的功能側重于遵紀與執法情況。督查是檢查的一種，是對某一問題或工作某方面進行的調查，有臨時性和經常性的兩種，但督查不能替代政策執行，最有效的實施取決于現有的行政體系。因此為了從源頭上遏制腐敗、杜絕權錢交易，利用督查彌補執行力不足的“短板”，首先，我們應該提高對行政領導者的監督意識。中央政府政策制定和執行的權力來源于人民，其宗旨是為人民服務。但是，中央的權力并不是至高無上的，應對刻處于監督主體的監督范圍內。因為監督能夠保證權力正確的運行，同時又是加強和規范黨內政治生活的有效途徑。行政領導者作為政策執行的重要推動主體，更是被監督的核心對象。因此，提高對行政領導者的監督意識對于強化監督是是不可或缺的。

其次，我們務必要要對督查人員的專業化水平做出有效規整。第一，要深刻把握督查人員專業化水平的科學內涵和基本要求。黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合對‘專業化”的精神內核，也對‘專業化”做出許多論述，賦予其新的時代內涵。為我們在新時代完善監督人員專業化評價標準、打造適應改革發展需要的專業化督查人員提供了科學遵循。第二，實行督查崗位輪流培訓，提升督察人員的各項能力。大興學習之風，制定全員學習、全年學習的計劃，堅持“送出去學”與“請進來教”相結合，理論灌輸與研究討論相結合，對與督查相關的政策和業務知識，督查的評價標準等，進行全面系統的學習與培訓。確保督查人員的知識化和專業化水平得到持續提升。即便督查小組是由臨時抽調的人員構成，但我們為了保證監督工作的公平、公正、有序、高效的推行，從準備上確保督查組人員的專業化水平是至關重要的。

最后，在推進審改進程中，要建立和完善督查人員的追究問責制度。在督查人員進行督查時，為確保履責到位，必須建立健全“定責”、“明責”、“述責”、“考責”、“問責”工作機制，確保在繁雜的系統工作中間責制的有效落實。因為在大量的法規制度中，問責條例是全面從嚴治黨的重要舉措，更是一把利劍。只有建立剛性、配套的問責機制，問責工作才能取得事半功倍的執行效果。

參考文獻：

[1]楊龍.中國政策過程中的“雙頂層”機制[J].南開學報，2018.

[2]王建民.“頂層設計”的內涵、邏輯與方法[J].改革，2013.

[3]胡鞍鋼.頂層設計與“摸著石頭過河”[J].人民論壇，2012.

[4]王東京.頂層設計的動力、主體與政府改革[J].改革，2014.