出版物呈繳制度立法問題研究

【摘 要】 新頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》未能改變設立出版物呈繳制度目的不明確、受繳主體眾多、呈繳者權利義務不統一等不合理現象。文章通過分析研究，建議制定呈繳制度條例，加強對文獻資源的保存和利用，改變多頭呈繳，增加呈繳本范圍，保障呈繳者的相應權益，促進我國出版物呈繳制度的進一步發展。

【關 鍵 詞】呈繳制度；呈繳目的；呈繳范圍

【作者單位】田紅梅，西北大學法學院。

【中圖分類號】G231 【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2018.12.016

出版物呈繳制度，是指出版單位依據國家相關法律法規，必須向指定單位或圖書館免費呈繳一定數量出版物樣本的制度。《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）頒布之前，我國出版物呈繳制度主要由國務院、文化部、原新聞出版總署頒布的全國性法規、各省市制定的地方性法規一起構成相對完整的法律制度體系。在實踐中，我國出版物樣本的呈繳情況并不理想。以2009年中國國家圖書館繳送率為例，中文圖書為59.01%，報紙為60.23%，音像資料為41.01%，電子出版物為57.06%[1]。現行出版物呈繳制度的不科學、不合理是造成中國國家圖書館出版物樣本繳送率不高的主要原因。學者們曾經希望通過《公共圖書館法》的制定，改進我國現行出版物呈繳制度存在的弊端，但從最終公布的法律來看，有關立法規定仍然相對簡單，缺乏可操作性，未達到預期目的。

一、出版物呈繳制度的目的

1992年中國政務院頒布的《管理書刊出版業、印刷業、發行業暫行條例》是中華人民共和國成立后最早規定出版物呈繳制度的法律文件，其目的在于對出版物樣本的管理和保存。隨后，政務院、文化部、原新聞出版總署和部分省市相繼出臺了一系列呈繳法規。2017年11月新頒布的《公共圖書館法》規定，公共圖書館呈繳制度的目的在于收集、整理、保存文獻信息，傳承人類文明。

2000年聯合國教科文組織公布的《法定送存立法指南》規定了出版物呈繳制度的立法目的：一是保證國家收集、保存各類文獻資源出版物；二是為編撰出版國家書目提供信息，全面掌握呈繳本書目；三是為國內外公民和研究人員合理利用出版物提供條件[2]。因此，出版物呈繳制度的根本目的，除對國家、地方、民族的文獻資源的完整收集、認真保管、永久傳承即保存外，更重要的還在于基于研究學習目的，滿足國家和公眾對文獻的合理利用，保障讀者的文化權益，即利用。然而，繳存出版物樣本只是一種手段。在實踐中，公共圖書館側重于保存，對于利用只是停留在地方性圖書館對出版物的公開陳列，甚至有些法規對文獻的利用沒有加以規定或說明。相關法律法規應當明確出版物呈繳制度的真正目的，防止對呈繳制度目的理解的偏離，更要防止把呈繳制度作為公共圖書館免費獲得出版物的手段，要注重對文獻資源的保存、整理、開發和利用。

二、出版物樣本受繳機構的范圍

2016年國務院頒布的《出版管理條例（修正版）》第二十二條規定，出版單位應當按照法規分別向中國國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政部門免費提交出版物樣本；已經公布的14部地方公共圖書館法律也大都規定出版單位要向所在地包括省、市、區圖書館提交出版物樣本。

依照現有法律規定，一家廣州市的出版單位要向國家出版行政管理部門、中國版本圖書館、中國國家圖書館繳送5本（套/冊）樣本，在此基礎上，還要分別向省、市、區出版管理單位和指定收藏單位提交2本（套/冊）樣本，分別向省內19所公共圖書館提交2本（套/冊）樣本，這樣該出版單位需要提交的樣本達50本（套/冊）左右[3]。呈繳機構的多頭設置，加重了出版者的經濟負擔。出版單位接受當地政府部門的直接管理，迫于壓力，不得不向當地受繳部門免費呈繳出版物樣本，而對于中國國家圖書館和受繳機構，則采取不繳或少繳的消極手段，規避和拖延履行義務，以減少經濟壓力。這是造成出版物呈繳制度無法全面履行和落實的主要原因之一。

將出版行政管理單位列為受繳機構，與出版物呈繳制度的本質相違背。呈繳制度的目的在于對國家文獻資源的收集、保存和利用，而不是對出版物的管理和審查；任何國家的行政管理部門，本身沒有能力也沒有條件實現對文獻資源的保存、整理和利用。把行政管理部門列為受繳單位，無疑是對社會資源的一種浪費，異化了呈繳制度的根本目的。隨著現代政府服務理念和行為模式的變化，世界主要設立呈繳制度的國家都已經不再將行政管理部門列為受繳單位。

依據2000年IFAL出版的《法定呈繳立法準則（修訂版）》闡述的原則，應當允許地方政府建立自己的出版物呈繳制度[3]。但地方圖書館沒有必要完整地收集所有出版物，應著眼于收集具有地方特色的文獻資源，避免與中國國家圖書館重復，增加出版單位的經濟負擔，浪費社會資源。

當前國際通行的做法是建立單一的國家呈繳體系，實行“一份保存，一份利用”的原則。對于我國這樣一個幅員遼闊、民族多樣的國家，應當建立中國國家圖書館收繳2本（套/冊），地方收集具有地方特色的文獻資源2本（套/冊）的制度，平衡各方需求，解決多頭呈繳、資源浪費的現象；還應建立中央和地方分散的受繳機構模式，用法律手段規制各自受繳的范圍，實現分工協作，保證文獻資源收集的不重復、不遺漏。

三、出版物呈繳對象的范圍和標準

1.擴大出版物呈繳對象的范圍

1979年新聞出版總署頒布的《關于征集圖書、雜志、報紙樣本的辦法》規定，呈繳對象包括所有國內出版發行和內部發行的圖書、雜志、報紙。1991年《重申〈關于征集圖書、雜志、報紙樣本辦法〉的通知》規定，呈繳對象增加了音像制品。這是呈繳制度適應出版業發展的必然結果。

隨著科學技術的迅猛發展，出版物的載體日新月異，為了保存民族文化遺產，數字出版物應納入呈繳對象的范圍毋庸置疑。綜合國內外現有研究成果，通常所說的數字出版物（又稱廣義的電子出版物），包括離線數字出版物（offline，即狹義的電子出版物）和在線數字出版物（online，即網絡出版物）。2007年12月國家新聞出版總署發布的《電子出版物管理規定》第三十五條規定，電子出版物發行前應向中國國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費送交樣品。依據該規定第二條，這里的電子出版物實際上指的是離線出版物，它與傳統出版物的生產、傳播和利用較為相似，可以采取傳統的呈繳方式，所以沿用了對傳統出版物的規定方法。

關于在線出版物的收集，2003年中國國家圖書館開展了中國互聯網保存保護實驗項目（WICP），開始為收集和保存網絡數字資源存在的問題尋找解決方案。2009年中國國家圖書館互聯網信息保存保護中心成立，并于2012年11月開通網站，它是中國國家圖書館為長期保存和保護中國互聯網信息資源而設立的機構，標志著我國開始對網絡出版物的保護工作進行統籌規劃、合作共建，具有里程碑意義。2009年WICP項目推出“中國事典”存檔網站，主要對我國一些重大的歷史事件如非典專題、北京奧運會、5.12汶川地震、中國載人航天工程等進行提取和存儲，實現對數字文化遺產的收集和保護[4]。10年來，WICP項目取得了一定成績，說明從技術角度來看，我國已經完全具備收集和保存網絡數字資源的能力。網絡信息存檔是一項需要巨大人力、物力和財力支持的浩大工程，單靠中國國家圖書館一個單位難以勝任，需要國家投入更多的支持。

在國家沒有把數字出版物正式列入呈繳對象范圍之前，采集者未征得數字出版人的同意而直接對網絡資源進行采集可能會面臨版權問題。出版物呈繳制度在立法過程中，應充分考慮網絡出版物的多樣性，規定凡是在網絡上出售或免費發放的數字資源，以及在互聯網上公眾可以自由獲取的信息資料，都等同于紙質出版物，由受繳機構依照法律對其進行免費收集和保存。對于出版者采取有關技術措施禁止采集和保存的，呈繳機構可以依法要求對方呈繳資料。

2.確立出版物最優版本標準

1979年新聞出版總署頒布的《關于征集圖書、雜志、報紙樣本的辦法》規定，凡是國內發行和內部發行的出版物，每一次的版本和每一次印刷，都要繳送樣本。這對于保證收集出版物樣本的完整性具有一定的積極意義。

在市場經濟條件下，出版業競爭日益激烈，為了保持競爭優勢，提高經濟效益，出版單位不得不采取各種手段提高出版物的內容質量，如轉變紙張樣式和包裝形式，配備光盤、U盤等方法，大大增加了出版物成本。履行呈繳義務，保存和利用民族文化，是出版單位的社會責任。但經濟效益是出版單位的生存之本，忽視經濟效益只強調社會責任，不符合市場規律，出版單位也難以持久發展。為平衡社會責任和經濟效益兩方面的關系，充分考慮出版單位和呈繳機構各方效益，保證出版物繳送質量和便于長久保存，日本、美國等國家相繼提出了最優版本標準。依據該標準篩選出版物樣本版本和格式，減少了出版單位的經濟負擔，保障了呈繳制度的貫徹執行。

根據國際圖聯和英美的法律規定，最優版本即受繳單位認為的最適合收藏的出版物版本。依據2010年美國修訂的《關于向美國國會圖書館繳存出版物或唱片的規定》，最優版本是指某一出版物的所有版本中，在繳存日期之前由美國國會圖書館確定的最適宜收藏的版本；如果有多個版本，通常質量最佳者為最優版本[5]。為此，美國還專門制定了《美國國會圖書館關于收藏已出版版權作品最優版本的說明》，作為判斷標準。日本依據《日本國立國會圖書館法》的規定，對于同一時期發行的記錄某一個特定著作或信息的多個版本，以適用性為原則呈繳最優版本，其他版本不再呈繳；并對電子出版物最優版本的認定規定了具體的實施細則，具有較強的可操作性。

雖然我國《關于征集圖書、雜志、報紙樣本的辦法》第五條第3款也規定了出版單位應選擇質量較好的版本繳送，但指的是每一個版本每一次印刷中質量較好的版本，不同于最優版本標準的含義。最優版本標準可以有效控制呈繳本數量，減輕出版單位負擔，兼顧出版單位經濟效益和社會責任的實現，有利于呈繳制度的貫徹執行。

四、呈繳主體的權益

呈繳主體是指依法履行免費呈繳出版物義務的出版單位，以及與出版物有關的個人或團體，即呈繳者。其相關權益能否得到有效保障，直接關系到其履行呈繳行為的積極性。呈繳者最主要的法律權益包括：經濟利益保障權、建議權、補償權、呈繳本在利用過程中的版權保護等。

1.經濟權益保障權

建立出版物補償機制是保障呈繳者經濟利益的必要措施和有效手段，國際上實行經濟補償機制的方法有以下幾種。一是著作權登記。通過著作權登記實行間接補償，將補償成本轉移到未來有可能產生侵權行為的潛在主體身上，如美國[6]。二是直接經濟補償。設立“補償金”制度，直接補償呈繳者各項費用，包括出版物定價的4—8折、呈繳代理費、打包費、郵費等，如英國、俄羅斯、日本[7]。三是稅收優惠政策。通過減免稅收實行間接補償，如加拿大。除以上方式外，還包括免費贈送國家目錄，免費利用國家書目宣傳、展示出版物，對呈繳本免收郵費等方式[8]。無論是哪種經濟補償形式，其本質都是通過全體社會成員共同分擔文獻資源保存和公民自由利用的成本，是在市場經濟條件下，解決出版者追求經濟效益最大化與無償呈繳矛盾的有效措施[7]。

結合我國國情，筆者認為可以通過建立補償金和稅收豁免權制度保障呈繳者的經濟權益。首先，對于成本超過一定數額的出版物，按照一定的比例進行直接的經濟補償。補償金如果單由公共圖書館負擔顯然不現實，最合理和最現實的辦法就是由國家財政支出，通過公共資金設立專項補償經費，由全體社會成員共同承擔文化保存和利用的成本[7]。其次，呈繳制度是為了保障社會公共利益，與稅收政策的公益性相一致。因此，需要納稅的呈繳本應當享受稅收豁免權，減少呈繳者的經濟負擔。

2.呈繳本的版權保護

呈繳本是指呈繳單位依法免費向有關單位呈繳的出版物樣本。對呈繳本的合理利用，必須符合著作權法“利益平衡”的法律精神，既要保護社會公眾對文獻資源的合理利用，又不能損害呈繳者的版權利益，以達到二者的平衡。受繳方對出版物呈繳本的違法利用，如未經許可對出版物呈繳本的大量復制和數字化、商業化利用等，有違設立呈繳制度社會公益性的初衷，呈繳者可以依據相關法律規定，追究對方的侵權責任。

公共圖書館依據現行著作權例外原則，可以翻譯、少量復制呈繳本，但必須嚴格限定其目的。一是為課堂教學或科學研究使用；二是為陳列或者保存版本的需要。對于享有著作權的呈繳者，必須保證其所提交的呈繳本作品的完整性，人身權和財產權不受侵犯。圖書館合理利用呈繳本的前提是，除雙方另有約定，不得直接或間接謀取經濟利益。如何界定這里的“少量”，可以借鑒美國的做法。一是每次只能為一個讀者提供一件呈繳本的復制件；二是該行為沒有任何商業或經濟目的；三是提供對象是到館公眾或研究人員；四是利用者必須同時提供一份版權聲明[9]。

《網絡信息傳播保護條例》第七條規定，圖書館為了陳列或保存版本需要，以數字化形式復制其收藏的呈繳本并向館內讀者提供服務，前提條件是呈繳本“已經損毀或者瀕臨損毀、丟失或者失竊，或者其存儲格式已經過時，并且在市場上無法購買或者只能以明顯高于標定的價格購買的作品”，同樣不得侵犯呈繳者享有的著作權及相關權益。對于數字出版物，受繳單位必須采用有效的技術手段和方法，禁止用戶對出版物的下載、復制或網絡傳播，加強對呈繳本例外復制權、傳播權的有效監控，保障呈繳者的合法權益。

3.出版物呈繳者的其他權益

為提高出版物呈繳者履行法律義務的積極性和主動性，還應當通過立法保障出版物呈繳者對出版物繳送的協商權、繳送出版物處理情況知情權、繳送出版物優先使用權等。繳送單位和個人應可優先免費使用呈繳本和其他館藏，優先享受公共圖書館所提供的服務[10]。建立呈繳本國家公告制度，定期編制呈繳目錄，保障出版物呈繳者對呈繳本處理情況的知情權，體現國家對出版物呈繳者的褒揚和尊重。

出版者依法呈繳出版物樣本是保存民族文化遺產，為社會公眾提供文獻資源的一種有效措施，是構建現代公共文化服務體系的一部分。在我國《公共圖書館法》未能明確規定的情況下，應通過制定全國性的出版物呈繳制度條例，對其進行法律細化，增加可操作性，促進出版物呈繳制度進一步發展。

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