論美國印第安高等教育治理的法律基礎

甘永濤 譚悠然 胡甜

摘 要：美國印第安高等教育治理問題由來已久，其治理主體權責關系特殊，這種關系體現在法律和條約中。聯邦政府對印第安事務存在三大基本原則，而條約則建構了美國印第安高等教育中聯邦政府與部落自主政府之間的信任關系，《部落自主社區學院援助法案》則成為印第安高等教育治理的法源基礎。

關鍵詞：美國印第安;高等教育治理;法律基礎

聯邦政府在個別情況下直接參與教育事務，印第安高等教育便是其中之一。聯邦政府印第安學校管理署反映出政府與半自治的美國印第安原住民部落及阿拉斯加原住民之間的特殊關系，這種關系體現在法律和條約中。美國的憲法、條約、聯邦法律及相關法院案例對于原住民及印第安事務有獨特的法令及政治體系。

一、聯邦政府對印第安高等教育的三大基本法律原則

聯邦政府對印第安人教育進行三大基本法律原則，客觀上有利于維護印第安人受教育的合理權利，從中我們也可以看出在美國印第安高等教育問題上，聯邦與美國印第安部落之間的治理關系[1]。三大原則如下：

原則一：由聯邦政府認可的美國印第安人和阿拉斯加土著部落是獨立的主權政府，與州和聯邦政府分開。

原則二：除國會另有規定外，聯邦政府承認的印第安人和阿拉斯加土著部落主權通常延伸到聯邦政府認可的地理區域。如：保留地，分配的土地，信任和限制印第安的土地（trust and restricted Indian lands），及其他印第安地區，其管轄范圍包括該領土領域內的部落成員和非部落成員的行為。

原則三：聯邦承認印第安人和阿拉斯加土著部落的主權是固有的存在，除非美國國會取締。

從三大基本原則可以看出，美國政府對印第安實施“自治”政策，從性質上看，印第安保留地既不隸屬于聯邦，也不屬于州，也非二者的分支機構，他們是具備政治主權的實體，他們自稱“國家”。 從原則上看，聯邦政府承認印第安部落主權由來已久，且國會、最高法院從來遵循該原則。根據相關法律，印第安人在政治上擁有自決地位，但該自治權是“半主權”與“半獨立”，最高權力仍屬于國會。國會的任意權力“明顯對印第安人的自治權構成了威脅，也遭到印第安人頻繁抵抗?！雹佟氨M管美國法律對國會的“任意權力”采取了一些限制手段，通過‘正當法律程序條款（Due Process Clause）和‘公正補償條款（Just Compensation Clauses）實施限制，但它僅僅也是對印第安人權利被侵犯的一種事后補償，它們并沒有從根本上削弱國會對印第安事務的全面控制”②。

二、條約：印第安高等教育中的信任關系

由殖民時期開始，四百年來，印第安部落即與殖民政府和后來的聯邦政府，簽訂了許多條約，這些條約簽訂的過程與結果很大程度上構成了部落和聯邦政府之間信任關系的基礎。自美國獨立戰爭以來，美國印第安部落的主權地位（Sovereign States ）已屢次受到確定。1830年，美國最高法院首席法官約翰·馬歇爾（ Supreme Court Chief Justice John Marshall ）曾在他受理的“契洛奇國家對喬治亞”（Cherokee Nation.v.Georgia）和“握塞斯特對喬治亞” （ Worcester v.Georgia ）兩案中，判決印第安部落具有獨立主權。這兩個案子的判決，限制了一個主權國家一美國在其境內，行使強迫部落遵從其法律的權力。不過，由于印第安部落并非外國政權，因此判決認為，是“國內的許多獨立國家”（domestic，independent nations）必須接受聯邦政府的保護，而不是由各州政府來保護[2]。因此，根據條約，保留地印第安部落的資產、財務、教育、文化、資源等，必須在最高法院判決下的信任關系下，獲得保障。

直到1871年，美國政府與印第安部落簽訂了數百個政府對政府的基礎條約。根據大多數條約，部落割讓數百萬英畝的土地給美國。作為交換，部落通常居住在特定的保留地，只有少數條約對部落主權有特定的文字規定，但據了解，條約通常保護部落在保留地的主權。此外，由于部落割讓土地的代價，美國對保留地部落土地和財產具有保護的責任。

部落和聯邦政府之間建立的關系在很大程度上是基于條約，以密西根州為例（見表1），阿尼什納比部落是美國聯邦政府所認證的密西根州域內唯一印第安人文化群體，包括齊佩瓦，渥太華，波塔瓦托米。從1817-1876年，阿尼什納比部落和美國政府簽訂所有有關教育的條約共有26條，但目前有關密西根州阿尼什納比部落的教育條約共有16條。從有關教育條約的類型來看，通常涉及到教育財政撥款、教育/培訓、教師、教材（書籍）、原住民語言、部落管理等幾個方面。其中涉及到教育財政撥款占比例最多，達到14條;其次是教育/培訓相關的有12條;涉及學校相關的6條;教師、部落管理、書/語言分別為4、3、1條。從條約簽訂的類型可以財政撥款是早期美國政府對印第安高等教育政策的一種最主要的導向與調控方向，而這種傳統一直延續到了今天。直到今天，聯邦政府與印第安部落政府簽訂的條約仍是美國印第安學校管理、入學、資源獲得等的主要法律來源。

上述印第安部落的獨特地位，在美國史上，充分保障了印第安人教育的供給與資源的保障。不過，印第安人的主權和美國之間信任關系，是一個極其復雜而有爭議的問題。如美國政黨對這種信任關系的看法和立場，具有意識形態的沖突，因此，經常對美國印第安高等教育在信任關系中建立的保障條款，也有不同的見解。如在一個國家主權內，印第安部落到底具有什么樣的地位，要結束這種與美國政府的信任關系，需要什么法律基礎？這種信任關系是否一直延續下去？到底哪個政黨或哪個團體提出的教育方案應該獲得接受？該由誰來決定接受哪個方案？正如歷史才演示給我們看到的，在20世紀三四十年代，這些問題的確都不是由美國印第安部落來解決，而是由別人來替他們解決。

三、法源基礎：《部落自主社區學院援助法案》

經過多方面的努力和支持下，1975 年，參議院通過第一版的《部落自主社區學院法案》（The Tribally Controlled Community College Act，簡稱TCCCA），這個法案的通過代表美國議會與歷史的創舉，但這并不代表部落后續的教育問題得到根本性的解決。為進一步確保部落與社區的發展，1978年，《部落自主社區學院援助法案》（Tribally Controlled Community? Colleges and Universities Assistance Act of 1978，Public Law 95-471）[3]應運而生，這部法案有利于實現印第安人對高等教育學院的自主運營及資助其正常運轉，為印第安高等教育治理提供了法源基礎。

（一）1978年《美國印第安人自主社區學院援助法案》的制訂

在印第安人爭取“紅色權力（Red Power）”的運動推動下，印第安政策開始走向自決之路。在此導向下，美國在印第安事務上逐步形成“托管者—受惠人”模式。不論是“父權主義”，還是“監護人—被監護者”和“托管者—受惠人”的關系模式，其背后的邏輯都意味著印第安人是沒有能力享受完全主權的人群，他們的生存與發展必須依賴聯邦政府的幫助和指導。

在美國印第安高等教育政策制定過程中，真正履行托管權的是美國內政部印第安事務局。即使擁有教育自治權，因為各個部落學院在發展時期的運轉資金因為印第安事務局未能真正貫徹法案條例而不足，所以部落領導們仍需找尋新的援助。與此同時，國會已經開始承認部落學院具有的價值，積極為部落學院提供法律支持。1972年，部落學院管理層和高等教育局官員在華盛頓就部落學院該如何使用1965年高等教育法案中的款項進行了相關探討，并成立了美國印第安人高等教育聯盟（American Indian Higher Education Consortium，簡稱AIHEC），以負責分配資助金額給學院。1975年，印第安人自決與教育援助法案（Indian Self-Determination and Education Assistance Act）的頒布，成為成功的印第安政治活動的先例，明確了美國印第安人對于本民族教育的自主權，印第安部落有權參與聯邦政府為印第安人實施的教育項目與計劃的管理[4]。同年，AIHEC對學院的研究報告指出學院資金來源極不穩定，并且這是個長期的問題。1976年以來，南達科他州參議員阿布雷茲克（Abourzek）兩次提案加速了1978年印第安人自主社區學院援助法案的進程。以下從立法重要紀事流程過程來掌握本階段美國印第安人教育政策制訂的動態發展脈絡。如表2所示。

（二）1978年《印第安人自主社區援助法案》的主要內容

美國印第安人自主社區援助法案的形成是美國印第安教育政策不斷變化的結果。就1978年《美國印第安人自主社區學院援助法案》而言，該法為美國建國以來第一部專門為印第安部落學院撥款而特別制定的教育法案。表3從《美國印第安人自主社區學院援助法案》的主要目的、組成部分、資格條件和其他重要考慮因素來進行解析。

1978年《印第安人自主社區學院援助法案》是聯邦政府賦予部落學院的第一次真正意義上自治權的立法，其頒布保持了自身的身份認同及文化的獨特性，并且讓原住民學生接受傳統的本族文化教育，實現追求更高質量教育的愿望。1978《印第安人自主社區學院援助法案》主要囊括了以下五個方面：

1.?？顚ｍ?。該法規定了印第安部落、內政部、高等教育院校、自主社區學院、全日制印第安學生的概念界定，并且明確規定法案撥款的對象是為印第安學生服務的高等院校，禁止撥款給非部落學院。各個學院獲取資助后每年需向內政部提供所有費用清單，款額要用在學生身上及教育項目上。

2.職責明確。內政部對于撥款需求將進行相關方面的評估，根據學院的設施要求及項目來分配金額，給學院提出反饋和修改并將報告交于國會審核。該法規定：“內政部將對自主社區學院的學術設施的需要進行細致的調查和研究，在不晚于1979年9月1日前向國會上交調查研究的結果報告，報告中要包括對學院管理者或者部落管理者提出申請的原因或觀點，還要包含對學術設施數量、種類和開銷提出精確建議，并根據重要程度進行排名”③。

3.撥款金額進行適時調整。法案指出：“如果在任意的財政年度上，撥款金額無法滿足申請者的全部所需金額，則受資助者的份額將減少。萬一額外的可用資金能夠支付，則將增加減少的金額。如果撥款超過了申請所需的全部總額，則配額可相應增加”④。

4.建立資助前景機制。該法案明確規定：“內政部要與國家教育統計中心磋商，建立包含自主社區學院使用和維護的需求和成本準確信息的數據采集系統”⑤。

5.特別頒布了納瓦霍社區學院援助法（Navajo Community College Assistance Act of 1978）。國會經過深入研究考察后，了解到納瓦霍部落是美國擁有最多印第安人的部落，納瓦霍社區學院成立后為納瓦霍部落和保留地人民提供了更優質的服務，滿足人民學習生存的需求。國會將其教學條件及基礎設施列入研究報告范圍內，以期最大限度滿足學院的發展。

（三）《部落自主社區學院援助法案》的執行困境與修訂

在實施印第安人自主社區學院援助法案的過程中，面臨著兩大方面的困境。一是來自于印第安事務局，作為印第安人事務的代理人，他沒有盡到應盡責任，按照法律條例辦事，未能及時反映學院的經濟需求。1979年，國會在法令出臺后下達劃撥資金，因為印第安事務局沒有提前建立規章制度以貫徹法案，導致資金在1980年才用到學院中。美國印第安事務局為全日制學生申請的補助配額逐年減少，由初始的4000美元到1981年的3100美元、1982年更少，該數額是遠不夠學生的開銷的。二是聯邦教育部執行力度不強，拒絕將高等教育法案中的資助額撥給某些學校。1980年，11個部落學院和AIHEC收到總共2百萬美元的資助額，而1981年，只有6個部落學院收到資助金，AIHEC沒有收到任何補助。[5]針對此種狀況，美國政府也對印第安人自主社區學院教育法執行過程的困境做出回應，《部落自主社區學院援助法案》實施后，印第安民族陸續依法成立部落學院，并根據政策法令申請資助。為延續對原住民族高等教育的關注與支持，克林頓總統、布什總統各于1996、2002 年簽署《部落自主社區學院援助法案》修正案，頒布第13021 號與第13270 號行政命令[6][7]，系列法案、法令旨在增進部落學院與聯邦政府間的聯系，且聯邦政府必須盡力配合部落學院的需求，擬訂每年度施政方針，同時支援辦學經費。

部落學院對于印第安人民來說是其民族未來的希望，是保留地經濟、社會和文化發展的動力，更是一個民族充滿凝聚力的前提。部落掌握本民族的高等教育自治權意義非凡，避免印第安學生因為無法適應白人文化而迷失在主流社會價值觀中，而導致學生自我認同感的喪失。

1978年《印第安人自主社區學院援助法案》是法律意義上認可部落學院價值，承認聯邦政府對印第安高等教育要盡到應有責任的正式文件，它特別為部落學院提供運行資金來滿足學院建設和學生學業，一定程度上提供了穩定長期的資金源。法案對印第安自主社區學院及配額人數的界定、執行辦法和相關管理職責都進行了詳盡的規定，后續還通過各種修正法案來彌補印第安自主社區學院法的不足。受到資助的學院都能在以往的基礎上有較大的提升，如全日制學生招生率的提高，增加像商業管理、教師技能、成人繼續教育等多類別的課程設置，學院學分的增多，學生畢業后無論是就業率還是升學率都呈上升趨勢，并且有教育部認證資格的學院也有較大增幅。

《印第安人自主社區學院援助法案》被證明是能對部落學院、部落人民和保留地起重要作用的法案，不過仍然要清楚的明晰在實施過程中，存在相關負責的部門的官僚作風、職責缺失及同化思想殘留而導致撥款的不足、滯后現象。只有每一次順利的得到撥款，學院的運轉才能正常有序。美國印第安事務局和管理預算部門并沒有從根本上支持部落學院的發展，并且美國印第安事務局無視土地和財力資源對教育的影響，讓聯邦政府對保留地社區的土地有托管權，所以部落缺少高等教育的課稅基礎。如果沒有聯邦政府的資金資助，部落高等院校難以生存。除此之外，美國印第安事務局未能深刻理解自主社區院校在人力和自然資源方面起到的實質性作用，雖然保留地上不乏有可被利用的自然資源，但由于缺乏有學識、技能的勞動者來管理，所以這些自然資源未能被有效轉化為資金收入，而人才是通過高等院校來培養的，但印第安事務局依舊排斥有著高等教育背景的印第安人參與管理。印第安人自主社區學院政策只有貫徹到位，才能造福于印第安人民。

四、結論與啟示

從美國印第安高等教育治理關系的法律基礎可以看出，美國部落政府屬于“半自治”、“半主權”的政治實體，但部落政府的自治地位卻并不穩固。其一，部落政府自治地位缺乏憲政保障，聯邦憲法中對于部落政府的自治地位未有明確規定，有關部落政府擁有自治權力的法律規定仍然來自于州憲法或州立法法案，因而部落政府的自治權力是州賦予的，而不是固有的，這一事實并沒有改變，這就使得部落政府的自治地位很不穩固[8]。其二，國會對于印第安高等教育擁有“任意權力”。部落政府教育自治權的主張、國會的“任意權力”、州政府對于教育控制權的爭奪造成印第安高等教育治理的根本性沖突，也使得三者在一次次博弈當中達成新的平衡。在美國印第安高等教育治理關系的發展過程中，盡管法律與政策取向經常變化和轉向，但其中仍有某些不變甚至根深蒂固的東西。這些持久存在的東西既有美國白人對印第安人教育與文化的壓制和同化，也有印第安高等教育問題的消極與不作為，有政府在教育程序上（條約、法律、法規與政策）上的努力，還有在財政經費的支持等，但除制度設計之外究竟用了多少力？從我們的文獻與資料中，并未能察覺出來而得出結論。印第安高等教育已經存在百余年之久，但在印第安高等教育治理問題上，仍存在許多解不開的難題與灰色地帶。這系列事實也給我們啟示：

第一，明確的立法支持。

明確的立法支持是美國原住民高等教育實踐的主要動力，例如陸續通過的納瓦霍社區學院法案（Navajo Community College Act）、印第安自決與教育輔助法（Indian? Self-Determination? and? Educational? Assistance Act）及部落自主社區學院法案（Tribally Controlled Community College Act）等等，除了確認原住民高等教育自決的方向外，也提供了經費預算的法源基礎。此外，克林頓及布什政府也在任內明確宣示與部落學院的伙伴關系，支持高等教育的相關立法在國會中通過。我國非常重視少數民族高等教育，在法律建設上也取得了可喜的成就，但仍然存在著不足。如對少數民族高等教育的定位并不明確，特色不明顯，民族高等教育缺乏相應的法律體系支持，民族院校及民族地區高校的運作和發展未來讓許多業內人士感到擔憂。國家應當出臺民族高等教育基本法，推動民族高等教育及民族院校的健康、穩定和諧發展，為社會主義現代化建設，中國夢的實現，推動中華民族多元一體社會做出貢獻。

第二，強化權責邊界。

權責邊界是高等教育治理主體治理權限的界標，并規定了高等教育治理主體權力行使的范圍與程度，是高等教育治理主體權責結構合理安排的重要保障。從美國印第安高等教育治理相關的法律條文可以看出，聯邦政府、州政府與部落政府的印第安高等教育治理權力邊界明晰模糊不清。美國聯邦政府不可能對印第安高等教育事務進行周密計劃，漫無邊界的權力最終只能導致高等教育治理的徒勞?？傮w看來，聯邦政府的權責疆域非常廣闊，部落學院和部落政府的權力邊界也在聯邦政府的干預中受到壓縮。權力邊界是高等教育治理實踐的前提條件，尤其是在美國印第安高等教育治理現代化過程中，更是強調聯邦政府、州政府、部落政府與部落學院的權力邊界意識。若缺乏邊界意識，必然導致各層政府在美國印第安高等教育治理中的越權干預，不僅對部落學院和部落豐富的高等教育治理空間造成擠壓，還導致治理過程參與的權責不清，這也為印第安高等教育治理現代化過程中埋下了隱患。

第三，明確民族高等教育治理的定位。

美國高等育的發展是以民族自決為前提，立法的思考也以部落自主為基礎，但政策制定和政策執行始終有著不小的落差，早期美國政府往往因為執行的困難而對原住民對高等教育的需要持消極的態度，一直到自20世紀 60 及 70 年人權運動興起后，美國政府對原住民自決的定義采取較開放的態度，不再過度干涉原住民的高等教育事務。原住民的自決不僅僅是一種自然權利的實踐，也意味著民族發展無可推卸的責任。

高等教育是促成社會流動的重要動力，是少數民族自主性提升的重要管道，我國政府非常重視少數民族對高等教育的需求。美國原住民高等教育的經驗告訴我們，美國部落學院的設立無論在政治、經濟、文化及教育上都實質改善了原住民困境。

我國是多民族國家，多元一體是我國的基本格局。民族地區高校與民族院校屬于高等教育體系的一部分，也是培育少數民族地區人才的重要教育場所。國家非常重視少數民族高等教育人才發展，推行了少數民族學生高考加分政策，但目前國內對少數民族學生采取加分或降低錄取標準的措施褒貶不一，支持的人認為這是提高少數民族教育水平的重要管道，反對的人批評這種福利、補貼式的措施只會讓少數民族更弱勢，我國目前也實行少數民族高層次人才骨干計劃、設立民族院校等系列措施，但缺乏一套完善的少數民族高等教育規劃，也不利于少數民族高等教育整體的發展。

注釋：

①②楊恕、曾向紅.美國印第安人保留地制度現狀研究[J].美國研究，2007（3）：51-69.

③④⑤Tribally Controlled College or University Assistance Act of? 1978 U.S.Statutes at Large[EB/OL].[2017-05-29].http：//constitution.org/uslaw/sal/092_statutes_at_large.pdf.

參考文獻：

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[2]李恭蔚.美國原住民的歷史背景與理論基礎[J].臺灣原住民教育季刊，1999（15）：1-15.

[3]Tribally Controlled College or University Assistance Act of 1978 U.S.Statutes at Large[EB/OL].[2017-05-29].http：//constitution.org/uslaw/sal/092_statutes_at_large.pdf.

[4]Indian Self-Determination and Education Assistance Act.U.S.Statutes at Large[EB/OL].[2017-07-23].http：//www.constitution.org/uslaw/sal/088_statutes_at_large.pdf.

[5]G Stull，D Spyridakis，M Gasman，A Samayoa，Y Booker.Redefining Success：How Tribal Colleges and Universities Build Nations，Strengthen Sovereignty，and Persevere Through Challenges[EB/OL].[2017-07-23].https：//www.issuelab.org/resources/23137/23137.pdf.

[6]Executive Order 13021 of 1996.Tribal Colleges and Universities.U.S.Government Publishing Office[EB/OL].[2018-02-14].Http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-1996-10-23/pdf/96-27352.pdf.

[7]Executive Order 13270：Tribal Colleges and Universities （2002）[EB/OL].[2018-02-13].https：//energy.gov/sites/prod/files/EO%2013270%20Tribal%20Colleges%20and%20Universities.pdf.

[8]Bull C C，Lindquist C，Gipp D.M.An act of sovereignty：Governing tribal higher education[J].Tribal College.2015 （4）：18-22.