生態文明理念下的水生態空間管控要求
——以福建省光澤縣為例

陸志華，錢 旭，馬農樂，單玉書

(1.太湖流域管理局水利發展研究中心，上海 200434； 2.上海東南工程咨詢有限責任公司，上海 200434)

中國共產黨第十八次全國代表大會將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》[1]，明確要求福建省建設國土空間科學開發的先導區、生態產品價值實現的先行區、環境治理體系改革的示范區、綠色發展評價導向的實踐區，為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。

水生態空間是指為生態—水文過程提供場所、維持水生態系統健康穩定、保障水安全的各類生態空間，包括河流湖泊等水域空間、為涵養水源的陸域空間及蓄滯洪區等涉及的區域范圍[2]。水生態空間是生態空間的關鍵組成部分，也是國土空間管控的重要組成和基礎保障，基于國土空間管控和生態功能區劃的水生態空間布局是水利部門開展空間規劃和融入“多規合一”的重要支撐。目前國外對于水生態空間管控的研究很少，近年來國內學者從不同角度對生態空間規劃、水生態空間管控等進行了探索和研究。杜震等[3]分析了現有生態空間管控規劃類型，提出選取對全域生態空間格局具有重要影響的關鍵性控制要素進行管控的成都市生態空間管控路徑。曹靖等[4]將合肥市肥東縣重要河流、水庫湖泊、水源保護區、重要濕地和重要公園綠地等納入基于現狀生態要素的理想生態底線區，并提出了控制標準。水生態空間方面，國內學者主要關注水生態空間特征、分區方法、水生態空間功能與分類、管控指標體系構建、管控規劃、管控制度等方面。鄧偉等[5]以東遼河流域為例分析了流域地表水生態空間的空間分異特征。李艷梅等[6]、黃曉霞等[7]基于對流域水生態系統區域差異的研究而提出一種水生態功能分區的分區方法。楊晴等[2、8-9]在以往水利規劃工作基礎上，對水生態空間范圍劃分進行了界定，將水生態空間功能管控劃分為水生態保護紅線區、水生態空間限制開發區、水安全保障引導區3大類型，并基于國內水生態空間管控現狀，提出了水生態空間管控規劃的思路，明確了水生態空間管控規劃的主要內容，并從水生態空間功能和保護對象管控需求出發，提出了水生態空間管控指標體系。邱冰等[10]以支撐和保障水生態空間管控的實際需求為根本出發點，探索分析了水生態空間管控制度體系。根據管理實際，當前我國水生態空間管控體系尚不健全，水生態空間規劃編制處于起步階段，縣域城市的水生態空間管控一般包含在涉水行業、涉水建設項目的管理工作中，水生態空間管控尚處于探索實踐階段。因此，在福建省全力建設國家生態文明試驗區的背景下，光澤縣作為山區源頭縣，需緊扣優化國土空間開發格局的總體要求，積極開展水生態空間管控研究，提出水生態空間管控布局，制定管控實施策略，為全面開展水生態空間管控工作提供技術支撐。

1 光澤縣水生態空間管控的迫切性

1.1 基本情況

光澤縣地處閩江支流富屯溪源頭，是福建省西北部重要的生態屏障，先后入選國家重點生態功能區、國家生態保護與建設示范區、國家級生態縣等，始終把生態文明建設作為“立縣之基，立業之本”。全縣總面積2 240.18 km2，轄3鎮5鄉，總人口約16.46萬人，城鎮化水平約45%。境內水資源豐富，主要河流為富屯溪、北溪和西溪。《光澤縣生態縣建設總體規劃綱要(2011—2015)》將全縣劃分為富屯溪流域河源水源涵養和生物多樣性保護生態功能區和光澤盆地復合農林業生態功能區。

1.2 水生態空間管控存在問題分析

光澤縣現狀水生態空間主要包括河流及水功能區、水庫、重要水源地、地下水和陸域水源涵養保護區、水土流失敏感區、水利風景區、水產種質資源保護區以及其他重要的水利工程等類型。目前，光澤縣水生態空間管控對象尚未完全明晰，不能完全涵蓋不同類型水生態空間的管控范圍，尚未劃定及公布河道岸線和河岸生態保護藍線、飲用水水源地保護藍線、地下水警戒保護藍線，水生態空間管理范圍不明確，導致涉水項目開發建設管理和審批依據不足、難度大。局部河段存在非法采砂、河岸取土、占用河灘地等現象。河道岸線等水生態空間周邊用地性質復雜多樣，主要河流并未根據河流功能特征及開發利用程度等進行系統布局，導致岸線資源配置不夠合理，開發利用布局不適宜，各類水生態空間無法充分發揮其生態作用。涉及水生態區域的管理部門較多，部門間和行業間缺乏統一協調，水生態空間監管仍存在多龍治水問題。

2 光澤縣水生態空間管控路徑選擇與管控布局分析

2.1 水生態空間管控路徑選擇

根據《城市規劃編制辦法》(2006年)[11]、《中華人民共和國城鄉規劃法》(2008年實施、2015年修正)[12]等城鄉空間管制規劃相關要求，按照“分區管控”的思路，采用劃分“三區”的空間管制形式，將國土空間劃分為禁止建設區、限制建設區、適宜建設區3類管控區域，對用地空間開發行為進行限制、約束及引導，以期控制引導區域空間資源開發建設，實現區域集約化發展。其中，禁止建設區是指生態、安全、資源環境、城市功能等對人類有重大影響的地區，是保障城鎮生態安全的重要地帶及生態建設的首選地，一旦破壞很難恢復甚至會造成重大損失；限制建設區是指生態重點保護地區，即根據生態、安全、資源環境等要求需要控制的地區；適宜建設區是指城鎮發展優先建設區域，可用于城鎮開發或其他建設，需要進行規劃引導和調控，合理確定開發模式和開發強度。

為便于將主要溪流水生態空間管控布局盡早納入城市規劃部門的城市(城鄉)總體規劃中，筆者主動對接城鄉空間管制規劃相關要求，采用“分區管控”的思路，以光澤縣境內的富屯溪、西溪、北溪為對象，統籌保護與發展、上游與下游、水上與岸邊，研究劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區3類管控區域，對不同區域實施差別化政策與調控策略，并提出水生態空間管控布局。

2.2 基于水生態空間的城鄉空間管控意見

在服務國家生態文明試驗區建設的背景下，需要立足山水自然優勢，注重山水特色保護，以水生態空間管控促使城鄉空間優化管控，以水主導城鄉空間布局，以水構建生態屏障，以水提升居民幸福感，全力建設山水城相互交融的現代山水園林城市，打造富有光澤特色的“城市山水名片”。①秉承河流水系歷史脈絡，妥善處理城市現代化建設與河流水系保護的關系。在城市規劃與建設時，注重水文化繼承與發展共存，在遵循傳統的基礎上，反映其內涵精神和時代特色，塑造符合光澤地域特色的生態文明文化底蘊、水電開發文化、特色水文化等發展脈絡。②明確水系對城鄉布局的主導，以北溪、西溪、富屯溪三溪匯流的城區部分作為未來城市開發建設的核心區域，建構由河流水系、沿河綠帶及生態用地復合系統構成的城鄉空間網絡。③加強以城鄉水系為網絡的生態廊道建設，以西溪生態保護廊道、北溪生態保護廊道、富屯溪生態河谷走廊為核心，強化自然生態保護和城鄉綠色景觀建設，同步推進河流水系整治與修復，構筑以水系作為綠色生態空間屏障的格局，豐富城市生態系統的內涵。④突出以濱水岸線、沿山景觀為脈絡，充分發揮城區、鄉鎮、村莊山水秀美的優勢，在開發建設過程中注重與周圍生態環境的和諧相融，順應自然山水格局，打造“顯山露水”的美麗家園。

2.3 主要溪流水生態空間管控布局

在“多規合一”理念指導下，與福建省、南平市及光澤縣本級的主體功能區劃、水功能區劃、水產種質資源保護區規劃、水土保持區劃、主要溪流流域綜合規劃等充分銜接，基于選擇的水生態空間管控路徑，按照城鄉空間管控意見，順應光澤縣自然地理特色，以富屯溪、西溪、北溪為對象，提出水生態空間管控布局。

2.3.1 富屯溪水生態空間管控布局

富屯溪是閩江上游三大支流之一，光澤縣境內為回龍潭至和順段，流域面積327.13 km2，河長13.9 km。根據《鸞鳳河谷發展規劃》(2014年)，在富屯溪兩岸片區建設鸞鳳河谷產城融合發展區，形成“一廊兩軸雙心六片區”的城市布局，其中“一廊”指富屯溪濱水景觀帶，以富屯溪為載體，連接城市生產、生活組團，形成濱水景觀綠廊，同時結合《光澤縣水美城市工程項目建議書》提出的富屯溪城郊生態景觀區(富屯溪高速出口大橋下游段)建設方案等，將境內富屯溪定位為生態河谷走廊，擬全部劃為適宜建設區(圖1)，為建設產城融合的產業新城(鸞鳳河谷)做好資源、環境、生態、景觀等功能支撐，在滿足河道防洪安全、生態保護的前提下，合理確定開發模式和開發強度，可適度地進行水電能源生態開發、濱河景觀建設、休閑度假、涉河建設項目建設等開發利用活動。

圖1 富屯溪水生態空間管控布局示意圖

注：圖1～3僅為不同管控區域的劃分示意圖，具體的橫向寬度還需對不同對象依據不同劃分標準進行分析確定

2.3.2 西溪水生態空間管控布局

圖2 西溪水生態空間管控布局示意圖

西溪為富屯溪右岸支流，光澤縣內流域面積為526.63 km2，河長為51 km，主要支流為止馬溪和李坊溪。根據《擬建福建光澤中華鱉國家級水產種質資源保護區建設總體規劃方案》、《福建省飲用水水源保護區污染防治管理規定》等要求，西溪未來主導功能為水產種質資源保護，同時結合《光澤縣水美城市工程項目建議書》提出的西溪濱河城市景觀區(西溪城區段)建設方案，將西溪定位為生態保護廊道，水生態空間管控區域以禁止建設區、限制建設區為主，劃定少量適宜建設區，見圖2。擬將農業部批復的西溪中華鱉國家級水產種質資源保護區內的重點保護水域(陳家灘水域、廖家灣水域)、現狀縣自來水廠水源地一級和二級保護區水域(在前述廖家灣水域范圍基礎上再往下游至西溪大橋)以及西溪上游段(水產種質資源保護區貫莊村終止處～上游與江西省交界處河段)劃定為禁止建設區；擬將西溪中華鱉國家級水產種質資源保護區內的一般保護水域(陳家灘～貫莊村河段)劃定為限制建設區；擬將西溪城區段(九龍峰大橋～下游與富屯溪交匯口處)劃定為適宜建設區。對于禁止建設區、限制建設區需嚴格執行水產種質資源保護區重點保護水域、一般保護水域以及水源地保護區的相關管理規定；對于適宜建設區，在開發建設的同時，需要加強規劃引導和調控，合理確定開發模式和開發強度，在開發過程中，推進生態恢復重建、加強生態保護。

2.3.3 北溪水生態空間管控布局

北溪為富屯溪干流，光澤縣內流域面積為 1 358 km2，河長為70.45 km，主要支流為清溪、儒茶溪、漢溪、饒坪溪、砂坪溪等。鑒于北溪位于富屯溪流域河源水源涵養和生物多樣性保護生態功能區，作為富屯溪干流以及光澤縣近期及規劃城市第一水源、第二水源所在流域，北溪未來主要功能除了防洪、水電梯級開發、水資源供給、旅游觀光之外，需要重點關注水源涵養與水源地保護。因此，將北溪定位為生態保護廊道，水生態空間管控區域以禁止建設區、限制建設區為主，劃定少量適宜建設區，見圖3。擬將北溪及其支流上的城市水源地和鄉鎮水源地一級保護區范圍、北溪及其支流發源地的源頭地區、位于國家級武夷山自然保護區內的清溪河段劃定為禁止建設區；擬將北溪及其支流上的城市水源地和鄉鎮水源地二級保護區范圍、準保護區范圍劃定為限制建設區，進行控制開發；擬將部分開發利用已超過允許程度、開發利用方式不當、資源環境承載能力已經開始減退的水生態空間劃定為限制建設區，實施生態修復或提出補償措施；擬將適合進行水電生態開發、水利風景區建設、發揮水文化旅游觀光功能的河段、饒坪溪和砂坪溪等離城區較近的支流、北溪城區段(國防大橋～下游與西溪交匯口處河段)等劃定為適宜建設區，在滿足河道防洪安全、生態保護的前提下，可適度地進行水電能源生態開發、水利風景區拓展、濱河景觀建設、休閑度假、涉河建設項目建設等開發利用活動。

圖3 北溪水生態空間管控布局示意圖

3 水生態空間管控范圍劃分

對于具體的、不同類型的水生態空間管控范圍的劃分，筆者依據近幾年開展的《福建省環保廳關于印發福建省生態功能紅線劃定工作方案的通知》(閩環發〔2014〕23號)[13]、《福建省河道岸線及河岸生態保護藍線規劃》[14]等精神，按照《水利部關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號)[15]、《福建省生態功能紅線劃定工作方案》[16]、《福建省河道岸線及河岸生態保護藍線規劃技術大綱》[17]等，建議對全縣流域面積50 km2以上的河流劃定河道岸線、河道管理范圍線與河岸生態保護藍線；對全縣28座中小型水庫以及規劃建設的水庫劃定水庫管理范圍與水庫大壩保護范圍；對全縣集中式飲用水水源地劃定飲用水水源地保護藍線、生態保護紅線；對全縣地下水劃定地下水警戒保護藍線；對富屯溪流域河源水源涵養和生物多樣性保護生態功能區劃定生態保護紅線(水源涵養區保護紅線)；對水土流失敏感區劃定生態保護紅線(水土流失敏感區保護紅線)；將天池水利風景區和西溪國家級水產種質資源保護區全部劃入生態保護紅線范圍內；對全縣重要的水利工程劃定工程管理范圍與工程保護范圍。具體的劃分方法參照上述相關技術規范、技術文件要求。

4 水生態空間管控實施策略

4.1 管控原則

4.1.1 綜合管理，統籌規劃與合理開發相結合

光澤縣河流水系發達，城鎮依水而建、人們傍水而居，河道兩岸地區是人們主要的生活、經濟活動場所。水域岸線等水生態空間管控涉及城鎮發展需求以及河道兩岸地區灌溉及排澇等需求，需統籌考慮防洪保安、水資源利用、城市發展、國土開發、水環境整治、水生態保護，需統籌考慮水域岸線資源保護、經濟社會發展、沿岸村莊建設等要求，要確保關系民生的公益性工程對岸線利用的需要，進行合理安排。

4.1.2 多線控制，基本底線與適度范圍相結合

水生態空間管控需多線劃定、同時控制，其中生態保護紅線是區域生態安全的底線，河道管理范圍線是河道管理權限范圍與非河道管理權限范圍的分界線，河岸生態保護藍線是河流生態空間管制界線的控制線，臨水控制線為穩定河勢、保障河道行洪安全和維護河流健康生命等基本要求的剛性保護范圍線，是確保岸線資源合理保護與利用空間管控的基本底線與“高壓線”，需加強基本底線與適度范圍的結合，進行多線合理控制。

4.1.3 分區管控，剛性控制與彈性引導相結合

水生態空間管控宜根據不同區域特點及不同管控對象和目標要求，分類提出有差別化、針對性的具體管控原則。根據不同管控原則，綜合考慮水生態空間不同功能分區的管控需求，實施“一區一策”分級分類管控，提出有針對性的具體管控措施。在河道明確了河道管理范圍、河岸生態保護藍線等橫向范圍之后，根據需要再縱向劃定岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區和岸線開發利用區等岸線功能區，實施分區管控，岸線保護區、岸線保留區以剛性控制為主，岸線控制利用區、岸線開發利用區以彈性引導為主。

4.1.4 依法依規，嚴格落實與強化考核相結合

完善水生態空間管控法律法規體系，逐步實現水域、岸線等水生態空間管理的法制化、規范化、制度化和標準化。加強涉水事務綜合執法，強化對水資源水環境依法管控，依法保護江河水系和水利工程設施，以政府為主導，統籌各部門、各行業，實施“山水林田湖草”的系統管控與治理，探索綜合執法、跨部門聯合執法等生態文明建設執法有效模式，建立水生態空間生態保護紅線常態化執法機制，推進建立河湖休養生息的長效機制。

4.2 管控措施

4.2.1 強化水生態空間劃定管控

依法劃定河道管理范圍、河岸生態保護藍線、水庫管理與保護范圍、集中式飲用水水源地保護區、地下水警戒保護藍線、水源涵養區保護紅線、水土流失敏感區保護紅線、水利風景區保護紅線、生物多樣性保護紅線、重要水利工程管理與保護范圍等水生態空間管控范圍，落實有關規劃方案和工程措施。依據劃定的水域、岸線等水生態保護紅線范圍，開展水域、岸線等水生態空間確權。在生態保護紅線區設立地理界標、宣傳警示標識，對水利風景區、涉水自然保護區等建設完善相應管護、教育、科研等設施。嚴格執行既定的調整與清退建議，按期達成規劃目標，對違反控制要求的行為，及時提出整改措施和落實時間，限期實施完成。

4.2.2 嚴格水生態空間管控準入制度

堅持生態優先、綠色發展，針對不同管控目標要求，嚴格水生態空間管控范圍內建設項目方案審查，制定各管控區域的正面準入清單和負面準入清單，禁止不符合水生態空間功能定位的涉水開發建設活動，嚴控新增開發利用項目，優化整合已有水生態空間利用設施，避免出現無序開發、不合理利用的局面。嚴格控制集中式飲用水水源地保護區、地下水警戒保護藍線、水源涵養區保護紅線、水土流失敏感區保護紅線、水利風景區保護紅線、生物多樣性保護紅線等生態保護空間內的開發建設活動，禁止大規模開發建設活動。在水生態保護紅線內，土地開發利用應當符合江河湖庫生態保護的要求。對不符合要求占用岸線、河段、土地和布局的產業，必須無條件退出。對依法批準但對生態環境有不利影響的已建或者在建項目，應當建立退出機制，引導項目進行改造或產業轉型升級，逐步調整為與生態環境不相抵觸的適宜用途。加強規劃對水生態空間管理的指導和約束作用。

4.2.3 嚴格風貌管控與天際線管控

對于沿河建設的城鎮、村莊建筑、灌溉站、排澇站、電線桿及跨河建設的橋梁等岸線開發利用項目，需要加強臨水建設項目風貌管控與天際線管控。嚴格控制沿岸開發利用項目的建設，盡量保證岸線的開放性、自然性、多樣性，控制合適的沿河岸線界面空透率，以保證良好的景觀效果；濱水建筑尺度應與水體周邊環境相協調，避免體量過大，沿岸線的建筑高度宜采用臨水疊落方式，創造豐富的空間序列和景觀層次；建筑色彩宜淡雅，注重建筑立面設計，借助自然條件，形成和諧流暢的濱水景觀；水體岸線處理提倡使用地方材料，塑造開放、生動、特點鮮明的濱水空間。天際線的控制應與河道周邊自然景色與城鎮、村莊聚集區整體輪廓相協調，形成一般性高度控制與建筑景觀制高點高度控制2個層次的天際線控制體系，濱河綠化帶的建設可以結合護岸植物種植，利用植物景觀錯落配置，營造高低錯落而又舒緩柔和富有韻律感的天際線。

5 結 語

水生態空間管控是國土空間管控的重要組成和基礎保障。筆者以福建省光澤縣為例，提出了光澤縣水生態空間管控路徑，研究認為光澤縣水生態空間管控需要與城鄉空間管控緊密切合、有機銜接，需要對水生態空間劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區3類管控區域，同時提出了縣域內主要溪流的水生態空間管控布局以及各類水生態空間管控范圍劃分建議，并提出了管控原則和措施，可為其他類似地區開展水生態空間管控研究提供一定參考。福建省作為全國生態文明試驗區，正積極開展水生態空間規劃的相關規劃工作，如何進一步細致劃分光澤縣水生態空間管控分區和范圍、完善水生態空間管控指標、豐富水生態空間管控措施、建立完善的體制機制保障，需在后續研究中重要關注。