城市供水PPP項目運營績效評價指標體系研究

畢海俠，簡迎輝，段 杰

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

近年來，我國城鎮化進程不斷加快，城鎮用水人口不斷增加，截至2016年，達4.7億(2016年城鄉建設統計公報)，城市供水工程面臨巨大的壓力[1]。一直以來，因為城市供水屬于準公共物品，具有自然壟斷性和較強外部性的特點，供水設施基本上依靠政府財政投資建設。然而隨著經濟的發展，僅依靠政府財政投資建設已經不能滿足城市供水的需求，PPP模式作為解決公共部門資金有限性和基礎設施需求迫切性矛盾的一種創新機制，為城市供水設施建設提供了很好的選擇；但與此同時，城市供水PPP項目自身所固有的區域性、自然壟斷性等特點，容易引發市場失靈，影響項目的運行效率。此外，由于政府和私人企業的目標和利益取向不同，私人企業在獲得生產經營權后，極有可能為了尋求企業的利益最大化而隱瞞一些重要信息，犧牲社會的公共利益。因此，政府必須對城市供水PPP項目進行有效的規制，建立和完善城市供水PPP項目運行過程中的監督機制，對私人企業形成一種約束，從而避免由于政府和私人企業目標不一致而引起的社會福利損失和公共安全保障降低等問題。績效評價作為政府規制的有效手段，對促進城市供水PPP項目的健康合理運行具有重要的意義。

目前，關于PPP項目績效評價的研究成果較為豐富，主要集中在水環境治理和市政基礎設施兩個領域[2-3]。水環境治理方面，林榮華[4]從政府和社會資本方關注的戰略重點出發，基于相關文獻和政策規定，利用KPI和層次分析法建立了治理水環境的PPP項目績效評價指標，并設計了項目績效監督管理機制和結果的獎優懲劣措施。程言美[5]在分析水環境治理項目特性的基礎上建立投入產出效率評價指標體系，運用DEA法對清水入江項目投入產出績效的有效性進行測算，并借此設計了績效支付模式。市政基礎設施方面，袁競峰等[6]基于利益相關者理論和最優價值理論，認為PPP項目應該擁有兩個目標水平——最優價值和績效目標。最優價值表示所有PPP項目期望達到的最高境界；績效目標是針對具體項目設定的內部目標。然后基于項目目標和KPI的相關矩陣，量化虛擬標桿，設計了基礎設施的綜合績效評價指標體系。王太鋼等[7]以某市污水處理廠PPP項目為例，在分析項目階段特點的基礎上設計了績效評價指標體系，采用物元可拓模型明確其績效評價的等級。王珮[8]基于PPP項目引入平衡計分卡的適用性及現有應用不足的分析，認為應對平衡計分卡進行改進，從項目融資、利益相關者、風險控制和可持續發展4個維度構建城市軌道交通的績效評價指標體系。在城市供水績效評價方面，也有一些學者進行過研究，如張現國[9]在參考國際上成功應用績效評價指標體系實例的基礎上，從中國特有的國情出發，設計了城市供水績效評價指標體系，并劃分了各指標的權重。但將PPP項目和城市供水相結合，針對專門的城市供水PPP項目進行績效評價指標體系設計的研究尚不多見。為此，本文針對城市供水PPP項目的特點，以政府為評價主體，構建適用于城市供水PPP項目的運營績效評價指標體系。

1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系構建的原則與思路

城市供水PPP項目具有投資規模較大、資產專用性強、資本沉淀效應明顯、區域性顯著等基本特點。合理的績效評價指標選取，有利于提高評價工作的程序性和方法的一致性，增強評價結果的全面性、客觀性和可比性。

1.1 指標體系構建的原則

1.1.1 系統性與全面性原則

城市供水PPP項目是一個影響因素涉及社會、經濟、生態環境等眾多子系統的多層次、多目標、多因素的復雜系統工程。在其運營績效評價過程中，必須從整體上把握城市供水PPP項目的特征和功能，重視項目的系統性。同時，所選取的指標應全面包含反映城市供水PPP項目運營績效特點的各個要素，從而使績效評價結果能夠很好地衡量城市供水PPP項目的運營狀況。

圖1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系設計基本框架

1.1.2 可操作性原則

對城市供水PPP項目運營績效進行評價，最終是為了根據績效評價結果對項目流程進行反饋和改進。在指標的選取過程中要保證所選取的指標切實可行，盡量采用已有指標，減少設計新指標，從而在降低指標采集難度的同時便于計算。為降低績效評價的主觀性，評價指標應選取能夠量化的指標，但在現實操作中，有大量指標無法定量，如公眾滿意度等主觀性指標，此時就需要用定性指標進行衡量。因此在評價指標的選取過程中，應定性與定量相結合，定量指標設置為主，同時兼顧定性指標，增強整個指標體系的可操作性。

1.1.3 代表性原則

不同的PPP項目由于邊界條件不同、技術參數個性化，在績效評價指標設置時需要有針對性，以體現投資回報與服務水平和績效相匹配，這就要求評價指標的選取能夠反映城市供水PPP項目運營績效的特點，具有代表性。同時，在具有同等代表效果的情況下，盡可能選取定量且數據來源可靠的指標，從而在評價指標少而精的同時又能客觀合理地反映城市供水PPP項目的運營績效。

1.2 指標體系構建的基本思路

城市供水PPP項目的運營績效涉及經濟、社會、環境等各個方面，在設計運營績效評價指標體系時要將可持續發展理論融入其中，在考慮項目經濟性、效率性、效果性的同時，還要考慮項目的公平性和持續性。績效評價指標體系的構建主要按照項目的邏輯順序，這樣可以更好地展現項目實施流程的各個環節，同時反映項目各個環節之間的因果關系[10]。項目一般按投入、過程、產出、結果4個環節展開。投入是開端和基礎，從投入到產出需要一個過程，投入是產出和結果的誘因[11]，產出是項目投入使用后產生的直接后果，而結果則是指項目運營過程中的產出給自身和所處地區的經濟、社會、生態等各方面帶來的影響和具有的效用。從項目的全生命周期來看，項目的投入主要集中在項目的建設期階段，是資金、人力和物力的投入，運營期則主要涉及過程、產出、結果3個方面，但這并不意味著項目運營階段完全沒有投入。為保證項目的良好運行，運營過程中需要進行運營維護，當使用年限增加、生產增加、需求擴大時還需要改擴建方面的支出。因此，設計運營績效評價指標體系時，仍需要將項目投入指標作為評價的一個維度。基于此，根據項目投入、項目過程、項目產出、項目結果4個環節，結合經濟性、效率性、效果性、公平性、可持續性原則設計運營績效評價指標體系，其基本思路見圖1。

2 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系設計

2.1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系的建立

城市供水PPP項目運營績效評價指標體系反映的是項目在運營階段過程和結果多層次、系統性的指標集合。基于投入、過程、產出、結果的基本框架模型，依據評價指標體系的構建原則，經研究，構建包含4個一級指標、13個二級指標和27個三級指標的城市供水PPP項目運營績效評價指標體系，如表1所示。

表1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系

2.2 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系的內涵

2.2.1 項目投入績效評價指標

城市供水PPP項目作為人們生活、生產過程中必不可少的城市基礎設施，具有運行時間長、安全要求高和影響面廣、公益性強[12]等特點。為保證城市供水PPP項目運營期間的健康持續運行，必然要對其進行必要的投入。與項目建設期大量資金、人力和物力的投入相比，項目運營期的主要投入包括改擴建初始投資、經營維護成本以及維持運營必要的人力配備。其中，改擴建初始投資指標主要是指城市供水PPP項目運營過程中，設施可能發生的改建、擴建等初始成本的經濟指標，包括規劃與設計成本、建造成本和負債3個指標。經營維護成本指標是指項目在運營過程中可能發生的經常性成本或經營維護成本[13]，主要衡量項目運營過程中產生的費用情況，包含經營成本、維護成本以及可能發生損耗成本。人力指標主要是指維持項目運行必需的人力配備，主要通過單位供水量職工人數衡量。

2.2.2 項目過程績效評價指標

績效評價既是過程的評價，也是結果的評價[14]。過程績效評價實際上是對項目從投入到產出的過程進行評價，是產出、結果的形成誘因[15-18]。就城市供水PPP項目運營績效而言，過程績效評價就是一種管理的形態。城市供水PPP項目如果要實現健康安全運營，必然需要有完善的管理制度作為依據和保證，做到有制度可依。城市供水PPP項目最重要的產品就是生命賴以生存的水，確保水質安全可靠、用戶水壓是其基本目標。因此，在管理制度的健全性中必然要考慮是否建立水質檢查制度、水壓檢測制度。與此同時，當發生供水安全事故及其他突發事件時，城市供水PPP項目公司是否建立應急管理制度，能否快速反應從而避免重大事故的發生也是衡量過程績效的重要方面。制度的建立需要切實的執行才具有生命力，才能真正地發揮作用，否則制度就是一紙空文。

2.2.3 項目產出績效評價指標

項目的產出績效是指城市供水PPP項目投入使用后提供給公眾的產品質量和數量上的能力及效果，反映供水設施運行情況與設施建設預期目標的對比，通常可用數量目標的完成程度、質量目標的完成程度、合理穩定的價格以及安全生產4個指標及延伸的若干指標加以表述。數量目標的完成程度主要反映供水設施投入使用后對居民用水量的滿足程度，通常用有效供水量指標度量。質量目標的完成程度主要體現在水質的滿足程度以及管道網壓力的滿足程度，通常用水質綜合合格率和管道網壓力合格率兩個指標度量。供水作為生活必需品，需求彈性較小，可替代性弱，供水PPP項目公司必須以公眾能夠承受的價格向每一個潛在的消費者提供供水與服務，因此合理穩定的價格是項目產出的重要部分，通常用水價同比增長率和水價占市民支出的比例來度量。此外，在供水PPP項目公司供水的過程中，需要消耗大量的資源和能源，且由于網絡運輸、自然壟斷的特點，一旦存在風險，不但會造成財產的損失、生產和生活的停滯和無序，嚴重時甚至會威脅人們的生命健康。因此，必須重視供水PPP項目運營過程中安全生產的問題，通常用事故發生情況指標來度量。

2.2.4 項目結果績效評價指標

項目結果是指項目的運營過程中產出對自身和所處地區的經濟、社會、生態等各方面帶來的影響和具有的效用。城市供水作為準經營性物品，城市供水PPP項目的經營目標就具有雙重屬性，一方面，私人企業進入供水運營及服務的目的是為了獲得合理的投資回報，這就決定了私人企業必然追求經濟利益；而另一方面，城市供水作為公共基礎設施又需要以公眾利益最大化為目標，追求社會利益，且社會目標優于經濟目標。而公眾利益實現程度如何需要有公眾來評判，只有將公眾滿意度作為績效評價的一個方面，才能真正地實現公眾和政府對自身的期望。

此外，基于可持續發展這一當今社會經濟發展的主旋律，城市供水PPP項目無論從資金投入和資源消耗，還是運營周期而言，在其運營周期內都將會對周圍的環境、水源造成一定的影響，應當在評價指標體系中體現生態效益指標。基于上述分析，項目的結果績效評價指標主要從經濟效益、社會效益、生態效益和公眾滿意度4個方面來衡量。其中，經濟效益是指城市供水PPP項目在運營過程中的經濟效果，通常用營運能力、償債能力兩個指標度量；社會效益是指城市供水PPP項目運營過程中對所在區域做出的貢獻，通常用居民生活改善程度來度量；生態效益是指城市供水PPP項目運營過程中對所在區域環境的影響，通常用水資源利用率、管道網修漏及時率、供水綜合單位電耗和回水利用率4個指標度量；公眾滿意度是指公眾使用供水產品和服務過程中的一種主觀感受，反映了公眾對城市供水PPP項目運營結果的認可程度，通常用客戶投訴率和客戶需求響應程度兩個指標度量。

3 結 論

城市供水PPP項目的運營與人們的生產生活息息相關，一旦存在風險，將帶來極大的人身傷害和財產損失。績效評價作為政府規制的有效手段，對促進城市供水PPP項目的健康合理運行具有重要的意義。本文在結合城市供水PPP項目特點的基礎上，以系統性與全面性、可操作性以及代表性為原則，基于投入、過程、產出、結果的基本框架模型，以項目投入、項目過程、項目產出和項目結果為績效評價維度，構建城市供水PPP項目運營績效評價指標體系，為以后城市供水PPP項目運營績效評價工作及研究提供一種思路與參考。