市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式研究

何長(zhǎng)松

【摘 要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及人們生活水平的日益提高，社會(huì)各界對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的關(guān)注度也隨之不斷提高。在深入分析PPP項(xiàng)目融資模式的特點(diǎn)后發(fā)現(xiàn)，PPP模式是解決我國(guó)市政基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)最有效的方法。本文主要是就PPP模式在市政建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行了研究和分析。

【關(guān)鍵詞】市政基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；研究

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品性質(zhì)。目前，我國(guó)對(duì)于公共產(chǎn)品的收費(fèi)機(jī)制不健全、缺乏城市資源經(jīng)營(yíng)理念，建成后主要產(chǎn)生社會(huì)效益，盈利性弱，只能通過收取使用費(fèi)用等渠道回收部分成本。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程自身的特點(diǎn)，決定了建設(shè)資金主要來(lái)自于國(guó)家財(cái)政資金的投入和地方財(cái)政資金的籌措，而資金的投入與城市建設(shè)龐大的資金需求相差甚遠(yuǎn)，因此，積極拓寬融資渠道，引進(jìn)其他資本投入市政建設(shè)，提高資金的使用效益，增強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性，是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者必須努力和追求的方向。目前，銀行貸款、項(xiàng)目融資等融資方式正逐漸被應(yīng)用到市政建設(shè)中，筆者試圖通過分析PPP模式的內(nèi)涵與特點(diǎn)，討論其在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用，為市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展提供新的思路。

一、PPP模式的定義

PPP可以分為廣義PPP與狹義PPP，在我國(guó)廣義PPP是指政府和社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。狹義PPP則是指一系列項(xiàng)目融資的總稱。PPP是一個(gè)大的概念范疇，不是某種特定的項(xiàng)目融資模式。由概念可知，PPP模式是政府將其投資建設(shè)的公共項(xiàng)目委托交于專業(yè)的項(xiàng)目公司來(lái)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中社會(huì)資本方占據(jù)主導(dǎo)位置，掌握著項(xiàng)目的決策控制權(quán)，并代表政府利益的參與，一方面是為了在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)用過程中可以確保社會(huì)公眾的利益；另一方面政府的參與，可以讓項(xiàng)目信息能夠在社會(huì)資本方與政府之間實(shí)現(xiàn)對(duì)稱，有助于政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管。

二、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與PPP模式的緊密融合的優(yōu)勢(shì)

（一）政府財(cái)政壓力的大幅度下降

PPP模式最大的特點(diǎn)就是在公司合作形式的基礎(chǔ)上，積極的吸引社會(huì)資本參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，這種融資模式不僅迅速的提升了工程項(xiàng)目的資本金數(shù)量，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了降低資產(chǎn)負(fù)債率的目的。在私人企業(yè)分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，降低了政府部門的財(cái)政壓力。

（二）市政工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)效率的穩(wěn)步提高

市場(chǎng)因素是影響一般性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要因素。假如所有的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都采取政府壟斷投資建設(shè)的方式的話，那么不僅不符合市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律，同時(shí)也對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了不良的影響。雖然私人資本逐步的參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，越來(lái)越多的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)被應(yīng)用到市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中。在PPP模式的引導(dǎo)下，建立的公共部門與私人企業(yè)共同建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的模式，不僅實(shí)現(xiàn)了雙方長(zhǎng)期互利的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)也最大限度的發(fā)揮出市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)社會(huì)的功能。

（三）風(fēng)險(xiǎn)的有效降低

所有PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等必須交由公共部門與私營(yíng)企業(yè)共同完成。在這一過程中公共部門與私營(yíng)企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)，會(huì)隨著工程項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況而進(jìn)行相應(yīng)的改變。在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的過程中，采取的是公共部門與私營(yíng)企業(yè)共同承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的方式，從根本上促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的全面提升。

（四）有利于促進(jìn)體制改革與人才培養(yǎng)

PPP模式的操作過程復(fù)雜，需要有相關(guān)專業(yè)人才與專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，而且對(duì)法律等環(huán)境要求也較高，PPP模式在我國(guó)的推廣過程，也是不斷促進(jìn)相關(guān)體制不斷完善的過程，其應(yīng)用也是對(duì)政府機(jī)構(gòu)以及相關(guān)單位人員的一次培訓(xùn)。

三、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用

在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)用PPP模式能夠吸引社會(huì)資本加入市政項(xiàng)目建設(shè)，在減少資金投入的同時(shí)，降低政府財(cái)政壓力。而通過多方合作，也能提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平，在提高資金利用效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為項(xiàng)目建設(shè)提供更多保障。

（一）做好項(xiàng)目規(guī)劃分析

針對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目規(guī)劃分析階段還要通過綜合考慮確定是否采用PPP模式。對(duì)于政府部門來(lái)講，還應(yīng)突破傳統(tǒng)管理理念，結(jié)合城市發(fā)展的基礎(chǔ)條件和資源情況實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給模式創(chuàng)新，對(duì)PPP 模式的作用和價(jià)值有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。結(jié)合項(xiàng)目收益價(jià)值和投資可行性展開綜合評(píng)價(jià)后，需要全方位把握PPP模式引入的利弊，決定是否采用公私合作模式推動(dòng)項(xiàng)目的順利建設(shè)。為達(dá)成這一目標(biāo)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外先進(jìn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系的借鑒，在項(xiàng)目開戰(zhàn)前完成社會(huì)資本初步預(yù)算核算，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)資本方籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)能力展開全方位評(píng)價(jià)。確定采用PPP模式后，還要加強(qiáng)項(xiàng)目宣傳力度，注重強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的公私合營(yíng)性質(zhì)，吸引更多的社會(huì)資本參與項(xiàng)目的建設(shè)。在這一過程中，需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目服務(wù)屬性的強(qiáng)調(diào)，面向民眾進(jìn)行資本開放化運(yùn)營(yíng)，達(dá)到促進(jìn)公私合作發(fā)展的目標(biāo)。

（二）完善收益補(bǔ)償機(jī)制

政府公共部門是市政基礎(chǔ)設(shè)施的立項(xiàng)方，因此就會(huì)在一定程度上存在自然壟斷性及社會(huì)福利性的特點(diǎn)，這樣的特殊性讓市政基礎(chǔ)設(shè)施所提供的產(chǎn)品或服務(wù)無(wú)法由市場(chǎng)自由定價(jià)原則來(lái)制定價(jià)格，政府、生產(chǎn)商、消費(fèi)者需要通過協(xié)商才可以確定。對(duì)于三者間存在的沖突和矛盾，政府公共部門應(yīng)當(dāng)充分考慮經(jīng)濟(jì)因素，結(jié)合社會(huì)資本方商業(yè)化的投資目的，完善價(jià)格管理機(jī)制和收益補(bǔ)償機(jī)制，防治投資者因?yàn)槊媾R過大的回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)而降低投資積極性[2]。對(duì)于補(bǔ)償?shù)木唧w方式而言，應(yīng)當(dāng)針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行具體分析，如果情況特殊，可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不同階段給社會(huì)資本方提供不一樣的補(bǔ)償方式，或者在建設(shè)期采用前補(bǔ)償模式，在運(yùn)營(yíng)期采用后補(bǔ)償模式。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能

公私優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是PPP模式最根本的實(shí)質(zhì)，在PPP模式的引導(dǎo)下，政府可以合理定位新職能并有效地執(zhí)行。事實(shí)上，我國(guó)一直以來(lái)都是政府為市政基礎(chǔ)設(shè)施提供財(cái)政投資，雖然曾經(jīng)可以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，但是如今這種模式已經(jīng)越來(lái)越無(wú)法滿足日益提高的社會(huì)發(fā)展需求，因此，政府需要積極轉(zhuǎn)變自身的職能與角色，變?cè)械闹鲗?dǎo)角色為公私合營(yíng)的合作者角色，提供監(jiān)督與指導(dǎo)等公共服務(wù)。簡(jiǎn)單說來(lái)，政府首先應(yīng)該為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革投融資機(jī)制與管理體制； 其次，應(yīng)該改變政府原有的管理方式與運(yùn)行機(jī)制，若是政府公共部門與私人組織之間出現(xiàn)糾紛矛盾，不應(yīng)該首選采取行政干預(yù)手段，而是應(yīng)該依靠法律或經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決問題。

（四）產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的合理確定

在進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，運(yùn)用PPP模式要求政府部門確定項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，且要在保證公共利益的前提下，結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展的具體情況，不斷建立完善的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這樣才能最大限度的發(fā)揮出基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)公共服務(wù)作用和價(jià)值。如果建成后的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不能經(jīng)由經(jīng)營(yíng)對(duì)建設(shè)成本加以回收，則社會(huì)資本就無(wú)法被政府部門有效的吸引，從而積極的參與項(xiàng)目的建設(shè)。所以針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，要求政府部門必須給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，且要在一定程度上保證私人投資者可獲取相應(yīng)的利潤(rùn)，又能有效的收回投資的成本，從而充分的激發(fā)出其參與和投資市政基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)的積極性。

四、總結(jié)

我國(guó)在PPP模式的應(yīng)用仍然處于初級(jí)階段，為了能夠確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，政府及有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)這一模式的研究與優(yōu)化，在借鑒國(guó)外先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合我國(guó)國(guó)情對(duì)其中存在的問題進(jìn)行解決，讓PPP模式為我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)充分發(fā)揮積極作用。

【參考文獻(xiàn)】

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