試論流浪乞討人員對社會治安的影響及其對策

嚴(yán)瑞冰

【摘 要】流浪乞討人員作為城市邊緣人群，不僅有礙城市整體形象，影響周邊社會秩序，更容易滋生眾多治安案件。但我們不應(yīng)只看到流浪乞討人員對社會治安帶來的負(fù)面影響，還應(yīng)關(guān)注部分社會公民對流浪乞討人員的虐待行為，以及不法分子利用流浪乞討人員違法犯罪的行為，從整體上把握這一社會邊緣人群對社會治安帶來的多方面影響，進而分析其對策。

【關(guān)鍵詞】流浪乞討人員；治安管理；合理安置

一、流浪乞討人員對社會治安的影響

流浪乞討人員居于社會底層地位，居無定所，沒有經(jīng)濟收入，生活得不到任何保障，其人格和心理都會越來越邊緣化。他們的社會身份得不到認(rèn)同，迫于生計就可能走上違法犯罪的道路，擾亂社會生活正常秩序。

近年來，“丐幫”黑幕頻出，許多不法分子利用幼兒、殘疾人進行乞討，繼而將乞討所得收入囊中。為了利用公眾同情心，這些不法分子甚至將原本健康的流浪乞討人員變相傷害至殘疾，給他們規(guī)定每日定量的乞討數(shù)額，完成不了便會招來非人的虐待，動輒便是非打即罵。在街邊乞討的兒童，多數(shù)處于被監(jiān)視狀態(tài)，不賣力乞討，或乞討錢財達不到數(shù)量，都會給他們帶來非人的虐待。本應(yīng)在學(xué)校安心學(xué)習(xí)，在父母身邊盡情玩耍的年齡，卻不得不流浪街頭，遭人白眼。

在東莞，甚至出現(xiàn)了專門的組織團體——“東莞丐幫”。該不法組織內(nèi)部分工明細(xì)，有專門負(fù)責(zé)搜集幼兒、殘障人員的情報分子，有逼迫兒童乞討，“監(jiān)督”乞討的打手。在這些不法分子眼中，兒童和殘障人士是像物一樣，可以用來買賣的。街頭甚至可以看到“轉(zhuǎn)讓”殘疾人的告示，標(biāo)明殘障程度，一天可以討到多少錢等等。

“只要是殘疾的，殘疾的越狠越值錢。用丐幫的行話說，相好，包相包得好。這叫相，相長的越慘、越丑，越能來錢。”一位了解東莞丐幫的人士如是說。廣西梧州人盧劍秋早年在東莞失蹤，十年以后，盧劍秋的姐姐在東莞發(fā)現(xiàn)了已經(jīng)殘疾正在乞討的盧劍秋，但是姐弟相識，盧劍秋卻讓姐姐不要多管閑事，“不然我就砍死你”。

按刑法第二百三十四條規(guī)定，故意傷害他人身體，最高可處死刑。刑法第二百六十二條規(guī)定，以暴力、脅迫手段組織殘疾人或者不滿十四周歲的未成年人乞討的，處三年以上七年以下有期徒刑。為了逼迫乞討故意傷害他人身體，脅迫兒童進行乞討，都已構(gòu)成觸犯刑法的行為。“丐幫”的種種惡行不僅是遭人唾棄的、違背社會公德的行為，更應(yīng)得到來自法律的嚴(yán)懲。但如何杜絕“丐幫”，如何保障流浪乞討人員的基本人權(quán)，又是擺在公安機關(guān)面前的一道難題。

二、我國現(xiàn)階段對流浪乞討人員的管理

多年來，我國對流浪乞討人員的救助管理經(jīng)歷了許多的歷史演變過程。大致可分三個階段：

第一階段是從新中國建立到改革開放。1949年11月，國家把流浪乞討者救濟與妓女改造統(tǒng)稱為生產(chǎn)教養(yǎng)工作，交由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理。50年代，各地先后設(shè)置了900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，收治40多萬流浪乞討者。經(jīng)過十幾年的努力，1961年基本改造完畢。

第二階段是從改革開放到2003年“孫志剛事件”。改革開放后，沿海地區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展吸引了眾多的外來務(wù)工人員，部分流浪乞討人員也隨之進入城市，也為城市的治安管理帶來了不小的挑戰(zhàn)。1982年國務(wù)院制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將流浪乞討人員視為影響社會治安的“盲流”予以“強制收容遣送”。但隨著“孫志剛案件”等惡性事件的發(fā)生，收容遣送制度引起社會各界的激烈討論。收容遣送的運行機制和管理模式顯然已不能適應(yīng)社會的發(fā)展潮流，制度本身存在的弊端也逐漸明顯，建立新的與時代符合的救助制度成為歷史必然。

第三個階段的標(biāo)志是2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。自此，我國對流浪乞討人員的管理制度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，救助目標(biāo)從維護城市穩(wěn)定向保障公民權(quán)利轉(zhuǎn)變，更加注重社會救助的理念，而不是簡單粗暴的收容管教。

三、對策及建議

（一）改變思想觀念，加強綜合治理

對流浪乞討人員的救助管理問題是一個綜合性的社會問題，與社會安全、城市發(fā)展、社會保障、國計民生等問題緊密相關(guān)。因此，問題的有效治理既是一個緩慢的過程，也必須依賴綜合性的治理思路，即“社會控制”與“社會救助”相結(jié)合的治理。

首先，要繼續(xù)完善政策制定。《救助管理辦法》本身有一定的時代局限性，隨著改革的深入，一些新問題新情況的出現(xiàn)呼吁新的政策法規(guī)的出現(xiàn)，從制度層面為救助管理提供明確清晰的框架。同時要做好救助制度與其他相關(guān)制度的有效銜接。

其次，要從單一的重“社會控制”和重“社會救助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合治理”。既要實現(xiàn)城市的科學(xué)發(fā)展，又要滿足弱勢群體的生存發(fā)展需求。兩種治理手段相互補充，相輔相成，才能更好地發(fā)揮作用。

（二）改革救助模式，實行多元治理

應(yīng)鼓勵個人、家庭、社區(qū)、非營利組織參與到整個社會救助體系的主體建構(gòu)中來，全面整合社會資源。政府作為主導(dǎo)力量，應(yīng)繼續(xù)加大財政投入，完善人員配置，建立和更新必要的救助設(shè)施（如救助站、福利院等），提供足夠的救助物品和服務(wù)，同時鼓勵支持非政府部門的參與，為其發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和資源支持。

其次，要建立起由民政牽頭，公安、城管、社區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理機制。民政部門作為負(fù)責(zé)部門，重點做好“社會救助”工作，公安、城管、衛(wèi)生、交通、司法部門作為協(xié)助部門，重點做好“社會控制”工作。它們之間的職責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)明確，做好銜接和配合。

（三）創(chuàng)新救助方式，實行科學(xué)治理

分類管理。在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，針對不同的對象選擇不同的救助管理方法。要對流浪乞討人員進行分類登記，建立起跟蹤機制。對于需要救助的人要開展積極救助，對于“搭便車”的人要進行思想教育，對于擾亂社會秩序的違法行為要進行嚴(yán)厲打擊。更重要的是，對于不同的救助對象，要根據(jù)他們的實際需求提供個性化的救助方案。如：對流浪孤兒，要及時聯(lián)系相關(guān)福利機構(gòu)予以接收，并為其提供生活和學(xué)習(xí)的良好環(huán)境；對殘疾人，要根據(jù)其傷殘程度，考慮由福利機構(gòu)收養(yǎng)或進行技能培訓(xùn)，提供工作崗位。這是流浪乞討人員救助管理的重要原則。

專業(yè)化管理。由于我國社會工作者隊伍建設(shè)不健全，加之人事安排的限制性影響，救助管理站的工作人員普遍專業(yè)化程度不高。這是近年來幾起惡性事件的重要原因。因此，應(yīng)盡快建立專業(yè)的社會工作者隊伍，推行專業(yè)工作方法，從而提升救助管理工作的科學(xué)化水平。

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