經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府土地財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑分析

陸悅

【摘 要】我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷多年的高速增長(zhǎng)后，開始轉(zhuǎn)入了中高速、調(diào)結(jié)構(gòu)、全面改革的新常態(tài)。存在于“常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下的地方政府“以地生財(cái)、以財(cái)養(yǎng)地”相對(duì)均衡的土地財(cái)政模式將面臨新態(tài)勢(shì)。本文在論述了土地財(cái)政的成因之后，從適應(yīng)新趨勢(shì)和信息技術(shù)的視角出發(fā)提出了完善現(xiàn)行財(cái)稅體制、嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系、積極培育新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力等轉(zhuǎn)型對(duì)策，使土地財(cái)政更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；地方政府；土地財(cái)政

一、土地財(cái)政的成因

那么，是什么原因?qū)е碌胤秸疅嶂杂谂c土地有關(guān)的財(cái)政行為？通過(guò)查閱現(xiàn)有文獻(xiàn)，我發(fā)現(xiàn)目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此大多有以下三種觀點(diǎn)：

一是“財(cái)政壓力說(shuō)”，即1994年分稅制改革后造成的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府收入小于支出的現(xiàn)象日漸嚴(yán)重，加重了地方政府財(cái)政壓力，迫使其“以地生財(cái)”。

二是由于地方政府官員的績(jī)效考核制度，官員的晉升機(jī)制誘使地方政府官員“以地升官”。

三是我國(guó)自身的土地制度，即現(xiàn)有土地的征收制度和壟斷，刺激了地方政府“以地控權(quán)”。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地財(cái)政現(xiàn)狀

（一）土地出讓收入的增長(zhǎng)速度呈下降趨勢(shì)

廣義的土地出讓收入包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入以及新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒歷年數(shù)據(jù)，以地方政府性基金執(zhí)行數(shù)為準(zhǔn)，考察2007—2016年土地出讓收入情況可以發(fā)現(xiàn)：

從收入的絕對(duì)值來(lái)看，除了2012和2015年土地出讓收入有所回落，其余年份土地出讓收入均呈上漲趨勢(shì)。但之后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入新常態(tài)，土地出讓收入也有所回落，2016年相較于2014年下降到了37687億元。從土地出讓收入增長(zhǎng)率來(lái)看，自2011年開始，受房地產(chǎn)調(diào)控政策、存貸款利率上升和經(jīng)濟(jì)開始由高速發(fā)展進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定宏觀態(tài)勢(shì)的影響，土地出讓收入增長(zhǎng)速度驟降，由2010年的106.25%下降到2012年的-13.7%，雖2013年有所回溫，達(dá)到了44.12%，但之后總體還是呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)。從土地出讓收入占財(cái)政收入比重來(lái)看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯放緩，地方本級(jí)財(cái)政收入雖連年增加，但增長(zhǎng)率卻在逐年下降。

（二）土地出讓成本占比大增速快，土地出讓收益不斷下降

在土地財(cái)政形成過(guò)程中，地方政府通過(guò)貸款先墊付征收土地所需支付的補(bǔ)償性成本和土地前期開發(fā)所需支付的開發(fā)性成本，如征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)助、企業(yè)職工安置費(fèi)、“三通一平”以及市政配套費(fèi)用等。由于這些費(fèi)用先行支付并在土地出讓后從出讓收入中收回，因此支付這些費(fèi)用的收入不可能成為地方政府的可支配財(cái)力，只有扣除土地出讓成本后的余額即土地出讓收益，才是政府可支配財(cái)力[9]。

如圖2所示，根據(jù)財(cái)政部公布的2008—2015年全國(guó)土地出讓收支情況數(shù)據(jù)，除2012年、2015年補(bǔ)償性成本和開發(fā)性成本有所回落，其余年份這兩項(xiàng)支出均呈上漲趨勢(shì)。與此同時(shí)，土地出讓收益則在不斷縮水，自2010年開始，總體呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，由2010年的11945.11億元下降至2015年的6813.14億元。另一方面，從補(bǔ)償性成本、開發(fā)性成本、土地出讓收益占當(dāng)年土地出讓收入比重的變化趨勢(shì)來(lái)看，補(bǔ)償性成本和開發(fā)性成本支出占比均呈波動(dòng)上揚(yáng)趨勢(shì)，補(bǔ)償性成本占土地出讓收入的比重由2008年的38.74%波動(dòng)上漲至2015年的60.34%，開發(fā)性成本支出占比同樣由13.19%增長(zhǎng)至19.41%。而土地出讓收益占土地出讓收入的比重變化情況則不容樂(lè)觀，從2008年的48.07%一直波動(dòng)下降至2015年的20.24%。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府土地財(cái)政面臨的問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的挑戰(zhàn)

2012年伊始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)向了中高速，2016年我國(guó)GDP為74萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.7%，增長(zhǎng)率繼續(xù)下滑，創(chuàng)26年新低。今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，不同于以往，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)將是一種常態(tài)。目前，與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化同步，我國(guó)樓市投資增速下滑、成交放緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟傳遞給土地市場(chǎng)。除了一線城市需求較為旺盛之外，三、四線城市樓市成交乏力，加之這些城市房地產(chǎn)開發(fā)庫(kù)存量大，使得樓價(jià)雪上加霜，大量房地產(chǎn)企業(yè)相繼退出，投資驟降，導(dǎo)致土地需求驟降。雖然近年來(lái)在三、四線城市地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行松綁而使其有所回暖，但不會(huì)重現(xiàn)房地產(chǎn)銷售數(shù)量和價(jià)格均維持在高位的狀態(tài)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入減速換擋期，房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟將是長(zhǎng)期趨勢(shì)，無(wú)法扭轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)行業(yè)正在步入與宏觀經(jīng)濟(jì)低迷相適應(yīng)的新常態(tài)，靠房地產(chǎn)支撐的土地財(cái)政模式將難以為繼。

（二）無(wú)節(jié)制推進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)

由于追求土地收益，地方政府便不斷賣地，而賣地導(dǎo)致城市的擴(kuò)張，擴(kuò)張后的城市又需要更多的建設(shè)及運(yùn)行資金，受財(cái)源的限制，這又反過(guò)來(lái)刺激賣更多土地，地方政府陷入了“占地—賣地—占地”的怪圈。其結(jié)果是浪費(fèi)了國(guó)家大量的土地資源，增加房地產(chǎn)庫(kù)存。另一方面，為了獲得盡可能多的土地收益，地方政府傾向于希望將地價(jià)確定在一個(gè)高位上，這最終影響到土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。土地財(cái)政“虛置”土地價(jià)格，從而一方面使得土地出讓價(jià)值升水，刺激地方政府加大賣地的積極性，另一方面又使得土地抵押價(jià)值升水，刺激銀行房貸積極性，兩個(gè)因素一起推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮。繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)房?jī)r(jià)高，又會(huì)引起土地價(jià)格上漲，最后形成了地價(jià)和房?jī)r(jià)輪番上漲的“雙螺旋”現(xiàn)象。

四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型對(duì)策

（一）完善現(xiàn)行財(cái)稅體制，理順中央地方之間事權(quán)財(cái)權(quán)

首先是要明確中央與地方政府之間的事權(quán)界限，并將其法律化。在事權(quán)的分配上，應(yīng)該明確劃分地方政府與中央政府的事權(quán)范圍，以法律的形式明確事務(wù)的完全統(tǒng)籌權(quán)，劃分好哪些事務(wù)由地方完全統(tǒng)籌，哪些事務(wù)需要中央完全統(tǒng)籌，還有哪些事務(wù)是中央主導(dǎo)、地方政府協(xié)從。這種劃分不僅能夠明確政府事權(quán)，還能夠提高政府工作效率。目前這種事權(quán)的界定劃分可以參考國(guó)務(wù)院的大部制改革，將那些職能有交叉或相似的部門進(jìn)行合并，使之專職專責(zé)。

其次是在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上明確地方與中央的財(cái)權(quán)分配。政府有義務(wù)開展社會(huì)公共事業(yè)，而其事權(quán)的發(fā)揮又需要財(cái)政的支持，因此可以說(shuō)財(cái)權(quán)是一種服務(wù)事權(quán)的手段，地方政府財(cái)權(quán)不足必然要影響其事權(quán)的發(fā)揮。而土地財(cái)政政策正是事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的一種補(bǔ)充措施，其目的是為了增加地方的財(cái)政收入。因此要改變地方政府這種過(guò)度依賴土地財(cái)政的狀況，就必須在明確其事權(quán)的基礎(chǔ)上給予其對(duì)等的財(cái)權(quán)，這又需要對(duì)我國(guó)目前的稅收管理體制進(jìn)行改革：一是要跟據(jù)地方與中央的事權(quán)進(jìn)行合理的稅種劃分，并且適當(dāng)增加地方政府在共享稅分配中的占比；二是要對(duì)地方的財(cái)政稅收體制進(jìn)行完善，自從營(yíng)改增以后，地方稅收體系缺乏主體稅種，從稅制較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)可以考慮將財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收的主要稅種，而環(huán)境稅、資源稅等可以作為輔助稅種。

（二）嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期，要重塑政府價(jià)值和行為模式，剝離政府經(jīng)營(yíng)職能，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。一是改革現(xiàn)行唯GDP是問(wèn)的政績(jī)考核制度。當(dāng)前，中央對(duì)地方政府的考核在很大程度上還是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，哪個(gè)地區(qū)的GDP增長(zhǎng)快、財(cái)政收入高，哪個(gè)地區(qū)的地方官員就升遷得快，反之，則機(jī)會(huì)較少。應(yīng)樹立正確的政績(jī)觀、發(fā)展觀，逐步轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一考核標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)體系，加大對(duì)地方政府公共服務(wù)、民生保障、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面職能考核的比重。二是剝離地方政府的經(jīng)營(yíng)職能，由“投資政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。土地財(cái)政與土地征收有關(guān)，在征地問(wèn)題上，我國(guó)現(xiàn)行征地制度對(duì)“公共利益”界定不清，導(dǎo)致地方政府征地裁量權(quán)很大。受土地財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府很容易濫用征地權(quán)力，擴(kuò)大征地范圍，導(dǎo)致低價(jià)征地，高價(jià)出讓，從而推高房?jī)r(jià)。如果將地方政府對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)職能分離出去，將現(xiàn)在的“投資政府”變?yōu)椤胺?wù)政府”，使地方政府不再作為城市投資的主導(dǎo)者，而是作為公共服務(wù)的提供者，走出經(jīng)營(yíng)城市的魔路，將城市建設(shè)和提供其他公共服務(wù)所需支出轉(zhuǎn)由通過(guò)形成多元化的公共投資機(jī)制來(lái)完成，將有利于抑制地方政府的土地財(cái)政行為。

（三）積極培育新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力

在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力上，提出以信息財(cái)政取代土地財(cái)政。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)家大力發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和以創(chuàng)新為動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，信息化在未來(lái)必將成為推動(dòng)我國(guó)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。在這一趨勢(shì)下，信息化產(chǎn)業(yè)為地方帶來(lái)的財(cái)政收入必將是巨大的，其必將成為新的財(cái)政來(lái)源。發(fā)展服務(wù)業(yè)，同時(shí)可以帶動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)如軟件服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等，為地方政府開拓新型財(cái)源。目前，信息財(cái)政的具體路徑可以歸結(jié)為兩個(gè)發(fā)力點(diǎn)：一是著力推動(dòng)以信息技術(shù)為支撐的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和各類數(shù)字產(chǎn)業(yè)；二是利用營(yíng)改增的機(jī)遇，擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占地方財(cái)政的收入比例[10]。

城市的可持續(xù)發(fā)展需要多元化的動(dòng)力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上，如房地產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)極，其重要性不能就此摒棄，需要看到房地產(chǎn)業(yè)的高端趨勢(shì)，以房屋整合、房產(chǎn)出租、房產(chǎn)融資等新型模式，充分利用已建房屋資源，開發(fā)其多種利用方式，繼續(xù)成為地方政府可靠且巨大的稅收來(lái)源；在新型產(chǎn)業(yè)上，如以智慧城市、海綿城市、綠色城市為代表的新型城市發(fā)展模式，激發(fā)城市中各種創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新，培育新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

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