政府間轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計的研究

肖菡

【摘 要】有關(guān)政府間財政轉(zhuǎn)移方式的研究長期以來一直是理論與實踐關(guān)注的熱點。在中國分稅制中，主要通過轉(zhuǎn)移支付解決政府間存在的財政失衡，實現(xiàn)中央政府調(diào)控目標(biāo)。目前的中國轉(zhuǎn)移支付收效并不太理想，本文針對我國國情，在總結(jié)西方經(jīng)典理論與借鑒發(fā)達國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對完善我國轉(zhuǎn)移支付方式作出進一步思考，提出設(shè)計方案。

【關(guān)鍵詞】財政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)均等

市場經(jīng)濟條件下，世界各國為了規(guī)范政府間財政關(guān)系，普遍采用分稅制財政體制。但是，各地區(qū)由于存在自然條件、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展程度、人均國民生產(chǎn)總值等多種因素的影響，存在著事權(quán)、財權(quán)和財力縱向和橫向的失衡。為解決政府間存在的這種失衡，在分稅制財政體制基礎(chǔ)上，通過各種政府間轉(zhuǎn)移支付方式，規(guī)范和調(diào)節(jié)政府間財政分配關(guān)系。如何運用財政轉(zhuǎn)移支付方式，以及各種方式如何搭配，在財政理論與實踐中占有重要地位。

一、轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵分析

轉(zhuǎn)移支付屬于再分配制度，對其理解存在一定的差別。一致觀點認為轉(zhuǎn)移支付可以看作是政府單方面的無償支出。凱恩斯主義出現(xiàn)后，隨著國家干預(yù)的加強，轉(zhuǎn)移支付作用日益為社會承認，并不斷完善和發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付范圍逐漸擴大。

轉(zhuǎn)移支付主要包括債務(wù)利息支出、捐贈支出和補助支出?？梢詣澐譃閷用?、對企業(yè)、中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付三個層次。

二、完善轉(zhuǎn)移支付方式的思考

評價一個轉(zhuǎn)移支付制度的影響應(yīng)綜合考慮制度設(shè)計中橫向和縱向兩方面，規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度，其終極目標(biāo)是追求橫向平衡，即在提高財政收支效率的基礎(chǔ)上，使全國各地都能提供大體相等的公共服務(wù)水平。轉(zhuǎn)移方式的完善首先可著眼于確定預(yù)期的目標(biāo)。

（一）明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)

針對我國轉(zhuǎn)移支付存在的問題，要制定符合中國國情的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，可以從財力的橫向與縱向不均衡、外部效應(yīng)、均等化的公共服務(wù)、實現(xiàn)經(jīng)濟社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展幾方面因素進行考慮，通過西方理論與國際實踐經(jīng)驗也能夠得到啟發(fā)。

當(dāng)前各國主要采用縱向與縱橫交錯兩大類轉(zhuǎn)移支付方式。我國主要采用單一縱向的轉(zhuǎn)移支付方式，但透明度低，穩(wěn)定性差，許多先進國家如美國、日本、德國都通過法律將轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化，穩(wěn)定性較強。比如德國設(shè)立“均等化基金”，采用縱向橫向相結(jié)合的方式，由較富裕的州向該基金貢獻財政收入，較為落后的州從該基金中得到轉(zhuǎn)移支付撥款，取得很好的均等化效果。借鑒國外經(jīng)驗時，應(yīng)考慮到我國國情的差異，在我國當(dāng)前經(jīng)濟仍不是很發(fā)達的狀況下，縮小地區(qū)差距仍然是政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)，而在財政轉(zhuǎn)移方式的選擇上，一般性轉(zhuǎn)移支出應(yīng)占有較大比例。

針對我國國情，目前不宜設(shè)置過多目標(biāo)，財政公平目標(biāo)是轄區(qū)間的起點公平，而不是鼓勵地方政府直接從事經(jīng)濟建設(shè)，以達到結(jié)果公平。根據(jù)我國主要突出的問題，筆者認為可將我國財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定為三方面t實現(xiàn)財政的縱向與橫向均衡、向?qū)崿F(xiàn)全國公共服務(wù)均等化靠近。針對實踐中存在的問題，建立規(guī)范科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付方式。

（二）主要轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整的基本方向

1、簡化現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付種類

針對我國實際，應(yīng)將現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付種類歸類，整合為主要采取一般轉(zhuǎn)移支付和專項撥款兩種轉(zhuǎn)移方式，另外存在少量特殊轉(zhuǎn)移支付作為補充。將大部分補助形式并入稅收返還與一般性轉(zhuǎn)移支付支出，減少直至取消稅收返還。一般轉(zhuǎn)移支付以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，對收入和支出綜合客觀因素進行測算。專項撥款以事權(quán)為基礎(chǔ)，保證其公開、透明。

2、歸并專項轉(zhuǎn)移支付項目

對專項補助項目范圍及補助比例作相應(yīng)調(diào)整。要嚴(yán)格按照國家政策意固和事權(quán)劃分原則，清理和壓縮現(xiàn)有的專項撥款項目，國際經(jīng)驗表明，專項補助的范圍通常限定在具有明顯外溢性的基礎(chǔ)性項目和公益事業(yè)項目內(nèi)。只對國家鼓勵、并且屬于國家和地方共同負擔(dān)的事項，設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付：屬于地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，則不安排補助。借鑒國外經(jīng)驗，部分項目引入分類撥款方式，以減少名目繁多的項目。如在美國，上級政府依據(jù)法定公式對某些特定領(lǐng)域進行分類補助，下級政府對這類補助有相對獨立的使用權(quán)。壓縮資本建設(shè)項目，增加公共服務(wù)項目，同時將行政管理開支、公檢法開支等項目剔除，穩(wěn)定對義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化、救災(zāi)等方面支出，加大對支援西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)等補助的撥款，以適應(yīng)專項轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)。

3、增加均等化轉(zhuǎn)移支付比重

針對具有均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支出，應(yīng)從根本上改變其增量來源的約束，解決資金來源問題。德國實行分稅制，同時，中央財力集中度較低，與我國有一定相似性。可以借鑒德國以財力水平的平衡作為核心和主體，通過橫向調(diào)節(jié)來實現(xiàn)各州財力的相對平衡。首先以增值稅平衡為基礎(chǔ)，各州的財力基數(shù)以此為基準(zhǔn)核算：財力水平調(diào)節(jié)后，若仍存在地區(qū)間財力與公共服務(wù)水平差距，則以補充撥款作為最后的補充。通過多層途徑與方式實現(xiàn)均衡化轉(zhuǎn)移。這種方式我國在目前運用的省際幫扶中有一定借鑒意義。與此類似，均衡撥款可以與中央集中的消費稅、增值稅增量掛鉤，2002年所得稅分享改革已經(jīng)增加到均衡撥款中一部分增量。改革將資金來源擴大，兩稅增量會大大增加均衡財力。也可以過渡期轉(zhuǎn)移支付總額為基數(shù)，按固定數(shù)額逐年遞增。這樣，資金來源有保證，控制力強，均等化支出力度較有彈性。目前我國經(jīng)濟不發(fā)達，保證各地財力平衡本身存在困難，因此規(guī)范化的橫向調(diào)節(jié)存在一定局限性。

三、兼顧省以下轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計

（一）一般性轉(zhuǎn)移支付方案的設(shè)計

一般性轉(zhuǎn)移支付主要用來實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是財政轉(zhuǎn)移支付體系的主體?；舅悸肥沁\用因素法，計算出標(biāo)準(zhǔn)財政收入額與標(biāo)準(zhǔn)財政支出額，用標(biāo)準(zhǔn)財政支出與標(biāo)準(zhǔn)財政收入差額乘以其對應(yīng)的補助比率，測算出轉(zhuǎn)移支付額。

（二）專項轉(zhuǎn)移支付方式設(shè)想

專項撥款應(yīng)與中央政府既定的目標(biāo)密切相關(guān)，對教育醫(yī)療等專項補助要著眼于國家調(diào)控重點與不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，要在省財政的協(xié)調(diào)下，協(xié)商確定均等化調(diào)劑額度?？梢越梃b德國的轉(zhuǎn)移支付。針對現(xiàn)階段我國各地區(qū)差異較大實際，筆者認為，確定80%作為均等化指標(biāo)就已經(jīng)很高，貧困地區(qū)接受補助后至多可達到平均水平的80%。以此標(biāo)準(zhǔn)計算出各地轉(zhuǎn)移支付數(shù)額后，具體轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出資金都要通過各地財政與省財政的專項結(jié)算進行。

對于不同專項撥款，采用不同方式核算。若無配套要求，則以受援地區(qū)該項公共產(chǎn)品的單位成本與其提供數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)水平的缺口兩項乘積為依據(jù)，確定分配資金數(shù)額。若有配套要求，可以借鑒日本的國庫補助金的原則和做法。根據(jù)國家調(diào)控目標(biāo)，區(qū)別項目、地區(qū)實行差別配套率。對經(jīng)濟落后地區(qū)有一定傾斜，中央和省市對縣的轉(zhuǎn)移支付以起點公平為導(dǎo)向，利用轉(zhuǎn)移支付資金解決縣政府的公共設(shè)施建設(shè)、教育支出和社會保障支出，要減少縣政府的配套資金額度。既體現(xiàn)國家政策，支援當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，又發(fā)揮公共服務(wù)均等化的調(diào)節(jié)作用。由此，有條件配套撥款的實施，首先，應(yīng)根據(jù)人均財力水平確定有差別的資金配套率，其次，要測算出該公共產(chǎn)品需要提供的資金總量。

（三）特別補助簡要設(shè)計

除以上兩種主體轉(zhuǎn)移方式之外，由于社會實際需要，還應(yīng)設(shè)置少量特別補助。針對不便于通過因素法核算的因素：現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在的特殊情況，避免因非預(yù)期因素的出現(xiàn)而打亂正常的轉(zhuǎn)移支付程式和秩序：或者某些無法用因素法等規(guī)范核算的特殊事項。特別補助轉(zhuǎn)移支出資金主要來源是中央的財力儲備，與中央政府應(yīng)急預(yù)案相對應(yīng)。在某些地區(qū)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害、非意料嚴(yán)重事變之時，比如2003年發(fā)生的非典、最近在中國南方出現(xiàn)的嚴(yán)重的時雪災(zāi)害。上級政府對下級政府有能力并及時提供特殊補助。

特別補助提供是主要依據(jù)項目或事件的突發(fā)性。與以上兩種方式比較，轉(zhuǎn)移支付額的確定，不宜適用于因素法，而與項目當(dāng)時或預(yù)期支出有很大關(guān)聯(lián)。特殊情況下，可根據(jù)該事項的直接成本確定。隨著各項改革完善，再采用較規(guī)范的計算方式。對于資金管理，應(yīng)當(dāng)通過績效考核保證受補助對象直接受益。

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