城市化中北京市“小產權房”問題與對策

王雨桐

【摘 要】政府在2016年出臺了“930新政”、2017年3月份出臺10余條政策以及2018年“兩會”以后“限購”、“整治首付貸”、“房地產稅立法”等關鍵詞讓房地產處于經濟的熱點問題，雖然政府在抑制房價過快增長方面采取眾多舉措，但高額房價仍舊導致大多數人望塵莫及。在此背景下，“小產權房”開始興起，價低成為其吸引眾多無房者的最根本原因。北京在處理“小產權房”問題上對全國會起到一定的示范作用。本文在分析“小產權房”發展歷程，并著重分析在北京市這個大的背景下，深層次剖析其存在的嚴重問題，從轉為“大產權房”、嚴禁拆除以及轉為小產權房等三個方面探索“小產權房”的未來路徑選擇。

【關鍵詞】小產權房；現實困境；模式選擇

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同價同權”的規定，涉及到農村土地制度改革，這就再次將“小產權房”合法化推到了風口浪尖。“小產權房”問題已經是政策界和學術界老生常談的問題，北京市作為中國首都，該問題更是成為討論的焦點。然而，至今仍未得出明確的解決方法，其原因有很多，例如：已經建設的“小產權房”的歸屬問題難以得到統一，農村自發交易屢禁不止等。同時在“小產權房”違法交易的同時，農村集體土地資產在逐漸流失，甚至危害到基本農田。本文在現行存在的問題和困難的基礎上，結合北京市這個大的研究背景，總結整合得出“小產權房”的現實困境以及未來路徑選擇。

對于小產權房的概念而言，目前主要有基于商品房、房屋再轉讓時是否需要繳納土地出讓金以及按照房產證發證單位三種標準進行區分，前兩個標準下的都是合法的，引起較大爭議的是第三種“小產權房”，本文采取的是以商品房為標準，即開發商所擁有的待售商品房是“大產權房”，而購房人的產權是由開發商的產權分割而來，所以稱之為“小產權房”。20世紀90年代初，在一些工業化、城市化快速發展的城市，得不到國家法律法規政策獨立、完整賦權的小產權房不斷涌現。2007年政府開始明令禁止建設和買賣“小產權房”。2010年國土部門出臺相關方案，但各項法律政策只提出“小產權房”交易的違法性，并未提出相應的解決方案。我國“小產權房”總面積已經超過70億平方米，2012年6月至2013年12月，北京清理認定了83個“小產權房”項目，土地面積共達5000畝，其中耕地面積共計132.94畝，總建筑面積381萬平方米，涉及北京市昌平等8個區，76個項目已作行政處罰，其余待定。截至2014年，北京市約拆除1000多萬平方米的“小產權房”，相當于北京一年建設用地的總供給量。

究其原因，本文認為首先“城鄉二元制”是導致小產權房滋生的根本原因。我國城鄉二元分割的土地管理制度是小產權房產生的制度根源，學者已達成共識。法律規定，土地所有權分為國家所有和集體所有。雖然在非耕地的集體土地上建房不存在違法情況，但“小產權房”的流轉受到限制。因此，受市場經濟利益驅使，造成農村違法自建“小產權房”并私下流轉；其次，北京市房價居高不下，供不應求導致“小產權房”市場運營。北京市房價均價在6萬/㎡左右。在2016年、2017年出臺的政策控制下，對于普通工薪層來說，商品房價格望塵莫及，剛需人群不得不轉向“小產權房”市場；再次，缺少相關法律政策制約。“小產權房”涉及集體土地、建設在集體土地上的房屋兩重問題。《土地管理法》將房地產相關的監督檢查劃歸至國土資源局，而《城市房地產管理法》將諸類問題賦予房屋管理部門。“小產權房”牽涉利益復雜、治理的高成本以及其產生的巨額收益等因素，地方政府的執法留有很大的余地；最后，利益驅使下，市場自發進行“小產權房”交易。“小產權房”的建設省去購地成本、各種稅費、由土地和房地產市場管制造成的“公關成本”。北京市地價之高，是很多開發商難以負擔的，因此，在“小產權房”較大利益的誘惑下，中小開發商將焦點放到“小產權房”交易市場上。

本文在參考其他文獻和借鑒國內個別地方針對“小產權房”治理經驗上認為北京市在解決“小產權房”問題時，可參考借鑒以下幾個方面。

第一，將“小產權房”轉為“大產權房”。采用此方法的典型省市有南京市、山西省、哈爾濱市等。能夠轉化房屋需要在房屋質量標準、土地出讓金、房屋質量標準等方面滿足條件。2013年，北京門頭溝區法院判決小產權房買賣合同有效案引發了北京市對“小產權房”轉正的深思。門頭溝案從民法、債權角度判定“小產權房”買賣合同是合法的引起當時北京“小產權房”市場的轟動。耗時長也是“小產權房”能夠轉化的障礙，2007年南京市公布的10個可“轉正”“小產權房”項目，僅3個項目耗時7年左右獲得“轉正”。因此，此模式在實際操作中存在較大問題，一方面，法律政策上的缺乏支持，另一方面，轉正會給農村集體土地規劃帶來很大沖擊。

第二，加大強制拆除或沒收“小產權房”的力度。截至2014年2月，北京市國土局曝光共計108個“小產權房”和23個變相“小產權房”項目，分別有7個和18個被全部拆除或拆改。北京市國土資源局聯合多個部門報送小產權房查處情況時建議，對小產權房進行分類處理，認為應當對存在質量安全隱患、與土地利用總體規劃和鄉鎮規劃不符的、占用公共設施的、占用水源保護區的以及破壞文物、風景區的、占用耕地的予以強拆。雖然，此模式與國家政策一致，但存在很大程度的局限性。另外，北京市應建立具有明確的法律體系指導相關人員進行拆除或沒收。

第三，將“小產權房”歸入“保障房”體系。這種模式一定程度上符合國家推進保障性住房趨勢，并且一定程度上合法化“小產權房”。此方法在北京市還未被采納試行。石家莊市曾提出將影響城市規劃的房屋沒收并作為保障性住房，或將拍賣所得用于保障性安居工程建設。但并未得到順利實施，相關部門解釋稱“小產權房”不在上述范圍內。深圳市也提出要盤活存量住房資源，擬采取征收、租賃、收購、沒收等方式將“小產權房”轉為保障性住房。此模式很大程度上，解決政府提供保障性住房的壓力，并解決眾多無房者的住房問題，該模式下需要有支撐“小產權房”能夠轉為保障房的法律和政策支持以及政府相關部門給與一定的授權。

綜上，“小產權房”起源于我國土地制度的不完善，城鄉二元制滋生的運營發展。因此，政府機關當務之急要盡快制定并落實“小產權房”的嚴禁政策、杜絕人們的僥幸心理，并且加速發展保障房建設，為中低收入者提供住房保障。本文通過分析北京市“小產權房”現實困境與路徑選擇中，通過結合北京市“小產權房”現狀問題，認為采取強制拆除或沒收“小產權房”和歸入“保障房”體系兩種模式相結合的方式可以更長遠的解決“小產權房”問題。

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