新能源企業的法律事務標準化建設

文 《法人》特約撰稿 胡陽 劉繼瀛 張冬麗

法律標準化建設是企業法律風險防范的必然要求，也是企業實現科學管理的手段之一，對企業高質量、可持續發展具有重要意義。以新能源企業為例，以期能夠提供企業法律風險防控的經驗

法律風險作為企業風險的重要組成部分，其管控效果直接關系到企業的健康發展。為了更好地進行企業法律風險管控，各企業都在探尋符合自身特點的管控模式。從業者應以工作經驗為基礎，運用科學管理理論，嘗試構建新型法律風險管控模式——法律事務標準化建設，即對企業法律風險中政策性強的合法性風險進行標準化建設。

新能源業務法律事務標準化建設初探

新能源項目的投資、建設和運營是一項政策性很強的業務，整個開發過程涉及諸多行政許可事項和行政管理監督事項，這些法律手續的辦理又會直接關系到項目資產的合法性，若開發過程中某些環節缺失或違規，則會直接影響電站資產的不動產權登記，嚴重的甚至影響發電上網或補貼電費申報；新能源項目的開發雖然時間較短（一般僅需1—2年），但開發流程完整，涵蓋項目前期、項目建設期和項目并網驗收期三個階段，參與開發建設的利益主體也較多，常涉及投資方、融資方、設計方、監理方、施工方等參建各方，這些利益主體之間關系復雜，既有利益一致的一面，也有對立的一面，在建設過程中，隨著合同的履行情況，會不時出現糾紛和風險。

新能源業務的法律風險是企業風險的一項重要內容，并且諸多商業風險最終也可能以法律風險的形式表現出來。因此，法律風險管理對企業持續穩定健康發展具有重要意義。而法律是一種智力和經驗密集型的工作，針對性和個性化很強，缺乏相對規范、相對固定、相對明確的普遍規律和工作程序，很難像針對實物產品一樣設定出一些直觀的衡量指標，難以做到整齊劃一和精確量化，加之企業法律風險種類繁多，這就給企業法律風險管理帶來標準難以統一、質量層次不齊、效率難以提高等諸多困難。

（一）法律事務標準化建設的目標

為了解決企業法律風險管理的難題，應嘗試將科學管理理論中的標準化建設方法運用于企業法律風險管理中，以期摸索出一套切實可行的方法。

泰勒在1912年出版的《科學管理原理》提出了科學管理理論，認為要用科學的辦法，制定合理的日工作量，并且要科學選擇、合理安排且計劃培訓工人，使工人的能力與工作相適宜；最為重要的是要確定標準化作業方法，形成一套標準化作業方法、規則和制度，使工人能夠盡快地、熟練地掌握生產作業方法。

泰勒的科學管理理論，第一次將科學管理方法引入管理實踐，開創了現代管理理論研究的基礎，探索了現代管理理論的方法。尤其是其提出的標準化管理理論具有深遠的意義：通過采用標準化的生產工具、技術方法和管理方式等，使生產和管理過程更加科學、合理，過去的管理是在個人經驗的傳授與摸索下進行的，隨著企業規模的不斷擴大，傳統的管理經驗模式已不再適用于企業發展的需要，造成了大量的人力物力的浪費，使生產效率低下。泰勒通過工作行為分析與實踐研究，使每一項工作所使用的工具、需要的時間、完成工作的每個具體動作以及工作方法都達到了標準化，實現了科學化、規范化與秩序化的統一，解決了個人行為的合理性問題。而且，這種標準化管理在不增加勞動強度的情況下提高了組織的效率，突破了傳統單憑個人經驗與提高勞動強度來提高效率的禁錮，從簡單的個人活動到行政管理活動都具有普遍適用性，使整個社會的效率和財富總量得以飛速增長。

運用泰勒的標準化管理理論管控企業法律風險，目標是實現法律事務標準化，即企業在法律風險管理的某個方面，通過標準化作業，編制統一流程，設定統一標準，提出統一要求，制定出普遍適用的方法、規則或制度，防范相關法律風險的發生。

（二）法律事務標準化建設的對象

根據新能源電站項目開發、投資、建設涉及的法律關系，將法律風險劃分為兩大類。一類是項目主體與行政機構之間因行政法律關系而發生的風險， 這類風險統稱為合法性風險；另一類是項目主體與參建各方因民事法律關系而發生的風險，統稱為權益性風險。

合法性風險涉及事項包括新能源電站項目開發建設過程中的行政許可事項和行政監督管理事項，例如項目核準、施工許可、質量監督、環境保護、水土保持等，最終表現為項目開發各階段法律手續的辦理。

通過研究不難發現，這些行政許可事項和行政監督管理事項具有以下兩個特點：一是政策性強，要求明確。通常情況下，這些行政許可和行政監管要求等都是以法律法規或規章制度的形式公開對外發布的，文件內容明確，要求具體，具有很強的操作性。二是重復性高，具有普遍適用性。這些行政許可和行政監管文件一經發布，在其有效期內，就具有普遍適用性，全國范圍內的同類項目均應遵循同樣的政策規則。

基于這些特點，企業只須將這些要求明確行政許可和行政監管要求加以梳理，并結合企業自身的經營實際，即可制定出共同的能夠重復使用的方法、規則和制度，從而達到合法性風險管理的科學化、規范化和統一化。即在合法性風險的管理中，可以運用泰勒的標準化管理理論，將法律及行政規章等要求與企業的具體實踐進行整合，形成一套標準化作業方法、規則和制度，使企業的相關工作人員，無論是法律工作人員還是業務人員都能夠盡快地、熟練地掌握應用，從而實現防范企業因法律手續違規而發生風險的目的。

而權益性風險涉及的事項基本上是以合同的形式體現出來的交易關系，一般具有獨特性，隨著合同標的、內容、交易條件和權利義務設置的不同，以及合同履行過程中合同各方履約行為的不同會產生不同的法律風險，這種風險千差萬別，只能具體問題具體分析，即此類風險無法由企業按照統一要求進行管理，無法進行標準化建設。

新能源業務法律事務標準化建設的方法與步驟

首先，提煉要素，搭建框架。企業法律事務標準化的前提和核心是抽象化，第一步是要提煉出同類業務的共同要素，挖掘出控制的關鍵節點，形成管理的基本框架。

以新能源業務為例，通過分析風電、光伏、海上風電項目開發的三個階段（項目前期、施工期、驗收期）所涉及的各種法律手續，根據其特點劃分為過程手續和用地手續兩大類，然后根據每一類的特點抽象其共同要素和控制節點。過程手續按照項目開發階段分為三個環節：項目前期以獲得開發權為控制節點，項目實施期的關鍵節點是施工許可和行政監督，驗收期的控制節點是獲得幾項行政專項驗收手續；用地手續按照電站資產的功能區分為四部分：升壓站和綜合樓用地、場內道路用地、發電設備用地和集電線路、送出線路用地。

其次，統一標準，制定流程。企業在搭建完法律事務標準化管理框架以后，應針對各個環節的工作內容和工作標準提出具體要求，做到標準統一，同時還應針對相關要求制定相應流程。

就新能源業務過程手續而言，每個環節的工作內容和工作標準提出具體要求，明確每個環節應該辦理的各種手續，梳理制定了工作流程，并根據風電、光伏、海上風電各自個性化工作要求，分別編寫風電、光伏和海上風電開發建設法律指引，引導法律手續辦理，避免法律手續瑕疵。例如，海上風電項目前期階段，在項目申請之前，項目主體應辦理完成用海預審、環境影響評價、通航安全評估、影響軍事設施審查、節能審查、社會穩定性評估、職業病危害預評價、海底電纜路由調查勘測（目前已取消）和電網接入系統設計審查等前置手續，在報送項目申請報告時，前述手續作為附件一并報送，獲得項目核準文件即標志著該階段工作完成；在項目施工階段，項目單位應辦理海域使用權審批、施工方案備案和施工許可手續，要接受質量監督、消防設計審核、防雷設計審核、職業病危害因素監測、環保監測（包括海洋水文動力、水質、沉積物、海洋生物、粉塵、污水、噪聲、垃圾等）、海底電纜路由備案、通航安全檢查等行政管理監督，并辦理相應手續；在項目驗收階段，應辦理環保驗收、安全驗收、消防驗收、計量驗收、檔案驗收等專項驗收手續。

就項目用地手續而言，筆者對電站資產的不同功能區的土地使用性質、土地權屬關系和應具備的證照提出明確要求，總結在新能源項目用地法律指引中，具體如下：項目升壓站和綜合樓用地屬于永久性建設用地，應辦理建設用地手續，取得國有建設用地使用權；項目集電線路和送出線路用地各地基本上以“以補代征”為慣例，要求符合國家法律法規或當地法規政策即可；項目場內道路應辦理建設用地手續，但也可以利用鄉村公路、防火通道等公用道路或公益道路，而光伏扶貧項目和光伏復合項目的場內道路還可按農村道路用地管理；發電設備用地，風電和光伏區別較大，特點明顯不同，即風機基礎用地屬于永久性建設用地，應辦理建設用地手續，光伏場區用地可以租用未利用地、林光互補項目可以租用宜林地，光伏扶貧項目和光伏復合項目也可以租用除基本農田以外的農用地，但不得破壞生產條件，不改變原用地性質，并按照項目所在地有關部門提出的建設要求實施。

再次，制度建設，規范管理。企業的法律事務標準化建設，歸根到底要落實到相關制度中，用制度來規范管理，提高管理質量，達到管理效果。以新能源業務為例，筆者所在單位在標準化規定和流程建立以后，印發了《關于在建項目和新建項目報送法律手續清單的通知》和《項目用地管理辦法》，要求各項目定期報送法律手續清單，匯總分析，提醒督促，尤其在項目投資決策階段，要求各項目報送法律手續清單和項目用地專項說明，將合法性要件作為投資論證的關鍵性因素之一。通過標準化建設，制度化要求，相關工作人員的合法性意識得到普遍提高，項目資產合法性管理取得的效果顯著。

新能源業務法律事務標準化建設的意義

企業的法律事務標準化建設是一次將科學管理應用于非技術領域的嘗試，具有科學管理帶來的積極意義。

第一，統一標準，提升質量。新能源項目單體規模小，點多面廣，如筆者所在單位項目遍及30個省市自治區，近200個項目公司，給企業法律風險管理帶來更大的挑戰。通過法律事務標準化建設可以實現統一標準，從源頭防控風險，防范因項目不同或者經辦人員差異而出現法律手續遺漏、錯誤等風險，提升管理質量。

第二，規范管理，提高效率。法律事務標準化建設的另一個優點是流程化，給使用者提供操作路徑，使用者按圖索驥即可按階段分次序完成各項法律手續，避免重復工作或者出現反復，從整體上能夠極大地提高效率。

第三，普及知識，節省人力物力。一般情況下，企業都會面臨法務人員數量有限而業務人員欠缺法律知識的矛盾，想通過大量增加法務人員或者把業務人員培養成法律專家的辦法防堵法律風險都是不現實的做法。通過法律事務標準化，將統一的規則普遍適用，讓使用者按照標準化程序操作，既可以普及知識，又能節省人力物力。