從國家層面以系統政策推進中國能源轉型
——訪中國社會科學院工業經濟研究所能源經濟研究室主任朱彤

本刊記者 張化冰

從整體來看，無論是傳統能源技術升級，還是新能源技術快速突破，中國能源都面臨著從結構到技術、從管理到體制等一系列重大的挑戰，能源轉型已進入關鍵期

朱彤，經濟學博士。現任中國社會科學院工業經濟研究所能源經濟室主任、副研究員，兼任中國社會科學院研究生院產業經濟學碩士生導師、MBA導師，中國經濟體制改革研究會特約研究員，中國能源研究會能源政策研究中心特約研究員，中國工業經濟學會綠色發展專業委員會委員，中國投資協會能源投資專業委員會特聘專家，中國電力設備管理協會專家委員會專家。

研究方向為能源經濟學與產業經濟學，對能源產業、ICT與網絡產業、彩票產業，政府規制經濟學有系統研究，目前研究重點是國家能源轉型框架下的能源政策與企業戰略，能源體制改革。參與和主持中國社科院重大課題、中國工程院重大課題、國家發改委、國家能源局、外交部、工信部等部委托咨詢課題，地方政府委托工業與能源規劃課題、企業發展戰略等課題數十項。先后獲中國人民大學“十大優秀博士論文獎”，中國社會科學院優秀對策研究特等獎、一等獎、二等獎、三等獎，中國社會科學院優秀成果二等獎，國家能源局軟科學優秀成果二等獎、三等獎等。代表專著有《網絡效應經濟理論——ICT產業的市場結構、企業行為與公共政策》、《國家能源轉型：德、美實踐與中國選擇》等。

朱彤博士近年來致力于構建“國家能源轉型”分析框架，并應用這一框架研究我國能源產業(煤炭、石油、天然氣、可再生能源與電力系統)轉型與發展的問題，對技術變革趨勢下的國家能源轉型邏輯有深刻理解，其成果產生廣泛社會影響。

作為經濟發展的動力和血脈，無論發達國家還是發展中國家都把能源發展和安全擺在重要的戰略位置。對于當前宏觀經濟正面臨著轉型升級重大挑戰的中國而言，能源的重要性愈發凸顯。

目前，中國已成為全球發展最快的原油、煉油和天然氣生產大國以及全球原油和天然氣消費大國。受制于能源結構稟賦以及新能源技術本身的突破瓶頸等因素，中國在新能源推廣上顯得步履維艱，能源轉型已經被上升到國家戰略層面。

從整體來看，無論是傳統能源技術升級，還是新能源技術快速突破，中國能源工業都面臨著從結構到技術、從管理到體制等一系列重大的挑戰。就此本刊對中國社會科學院工業經濟研究所能源經濟研究室主任、中國經濟體制改革研究會特約研究員朱彤進行了專訪。

直面能源轉型的困難和挑戰

近年來，在應對全球氣候變化成為國際主流議題的大背景下，以大力發展可再生能源替代化石能源為主要內容的能源轉型已成為很多國家能源政策的重要內容。

國際能源署預計，2020年中國能源需求將達到50億噸標準煤，到2035年將超越美國成為全球最大的能源消耗國。中國能源改革創新刻不容緩，轉型面臨諸多挑戰，但雄心勃勃的發展目標難以掩蓋能源轉型進程的艱難。

就此朱彤表示，相比世界其他主要經濟體和能源消費大國，中國能源轉型的難度和復雜性居于首位：“大體上，中國能源轉型之難有四。”

“一是能源消費體量大。中國已經成為世界第一大能源消費國。”

“二是中國工業化和城市化均未完成，能源消費總量還處于遞增階段，能源消費總量在一段時期內依然有繼續增長的內在動力。而德國、日本、英國和其他后工業化國家已經進入能源消費總量下降階段。”

“三是中國能源消費結構中煤炭占比極高，雖然增長較快，但在前些年作為化石能源中清潔能源的天然氣占比非常低，長期以來屬于全球最低的國家之一。”

“四是碳減排壓力大，時間緊。中國承諾到2030年碳排放達到峰值。雖然近幾年碳排放增速下降加快，但無論從能源的量級，能源需求的增長，還是能源結構和碳減排目標看，中國的能源轉型將面臨前所未有的、其他國家所難以想象的挑戰。”

他認為，中國能源轉型的首要障礙在于產業界、理論界和實操部門不同程度地存在著對能源轉型簡單化、程式化理解傾向。而在這一思維和觀念影響下，影響中國向可再生能源轉型的障礙主要表現在三個方面：

第一，能源轉型被簡化為單純提高可再生能源份額問題，能源轉型的推進也被歸結為完全取決于政府的決心。似乎只要政府政策力度大，補貼到位，能源轉型就能成功。

第二，目前的主流觀點傾向于把可再生能源的成本競爭力作為向可再生能源轉型的關鍵問題，認為隨著風電和光伏發電成本進一步下降到可以與常規能源競爭，向可再生能源發展面臨的問題就迎刃而解。然而，向可再生能源轉型中的關鍵問題其實不是成本問題。

第三，能源轉型的長期性和復雜性沒有得到正確理解和足夠重視。人類歷史上的能源轉型都需要經歷相當長的時間：煤炭取代薪柴成為主導能源經歷了140年左右，石油超過煤炭成為主導能源經歷了90年左右。可再生能源由于能量密度低、資源的位置限制、轉換效率等方面的限制，其要替代化石能源注定要花更長的時間。

“比如，從19世紀70年末代法國最早開始利用水力渦輪機發電到今天，雖已經歷了130多年，但水電在全球一次能源消費中的比重也僅為6%左右；20世紀30年代風力渦輪機發電、60年代光伏發電產生以來，風電與光伏發電在全球一次能源中的比重迄今只有2%多一點。”

然而，實踐中諸如可再生能源轉型的這種“長期性”和“復雜性”卻沒有成為推動全面、深入研究能源轉型的動力，反而被一些不愿意推進能源轉型的市場主體作為借口拖延轉型進程。

“缺乏對能源轉型具體歷史進程的深入研究和深刻理解，是導致對能源轉型的簡單化理解、進而造成當前中國能源轉型實踐戰略思維缺位，政策應對抓不住主要矛盾，往往是頭疼醫頭、甚至是頭疼醫腳的重要原因。”

朱彤就此強調，完整理解能源轉型的內涵是有效推進能源轉型的前提。

“能源轉型通常表現為一次能源品種主導地位的更替，新能源取代舊能源。但新能源份額的提升只是能源轉型的一個淺層表現，或者說，僅僅是一次成功的能源轉型的自然結果。”

他認為，對一個國家而言，完整理解能源轉型的內涵是確立正確的能源轉型戰略，以及能源轉型能夠順利推進的前提：“至少應從三個方面來理解很多國家當前正在推進的能源轉型。”

“首先，能源轉型決不僅僅是在現有能源體系中單純提高可再生能源或非化石能源比重，更重要的是要有能源體系的結構性變化。”

“其次，每次能源轉型都會涉及到利益關系的再調整，都會產生失敗者和成功者。隨著石油逐步替代煤炭，石油供應商及相關企業崛起，部分煤炭供應及相關企業倒閉；隨著可再生能源對化石能源替代的深入，可再生能源企業與化石能源企業之間的競爭將日益激烈。”

“再次，對當前能源轉型的長期性和復雜性要有清晰認識與足夠重視，尤其是電網系統要主動進行變革以適應可再生能源發展的要求。”

他強調，與化石能源特性完全耦合的現有能源體系，特別是電力系統必須變革以適應可再生能源分布式、小功率特點。沒有能源體系、特別是電力系統的適應性變革，現有能源體系容納可再生能源發展的空間相當有限。

在這種情況下，如果政府不能正確把握能源轉型的大方向，以及由此導致的利益關系的再調整，或者受到舊能源集團的影響，有可能會出臺阻礙能源轉型的政策。

“比如，19世紀初，當荷蘭傳統主導能源泥炭的消費地位受到發熱量更高的進口煤炭威脅時，荷蘭政府采取各種措施、包括征收煤炭進口關稅來保護本國泥炭產業，其結果不僅延遲了荷蘭能源體系向煤炭轉型，而且使本已開始衰退的荷蘭經濟雪上加霜。”

事實上，從能源轉型的歷史看，一種能源替代另一種能源，并獲得主導地位，需要幾十、甚至上百年時間。

而當前的能源轉型實質是可再生能源對化石能源的替代，從寬泛的意義上講，也可以說是非化石能源對化石能源的替代。與歷史上的能源轉型相比，其復雜性與長期性均更甚一籌。

“從復雜性看，可再生能源是多個品種的集合，其中任何一個能源品種都不具備成為單一主導能源的潛質。而且這些可再生能源品種的技術特性也不完全相同：水電基本與現有基于化石燃料的電力系統兼容，風能和太陽能則更適合分布式、小功率，生物質能則分布式、集中式均可。”

“從長期性看，作為替代能源主力軍的可再生能源，其能量密度與被替代的化石能源相比并無優勢。即使考慮到政策的積極因素，也需要更長的時間來使其孕育出競爭優勢，方有可能成為主導能源。”

“要將這些能源利用技術整合為一個有機的新能源體系，將面臨更多的技術、組織和制度方面的復雜性。”朱彤說：“對此，政府的政策制定與實施部門應予高度重視。”

借鑒國外經驗 從國家層面積極推進能源轉型

從世界能源轉型歷史看，一次成功的能源轉型至少需要半個世紀以上的時間。就能源屬性及其技術經濟特點而言，可再生能源要完全替代化石能源的進程顯然需要更為長久的時間。

考慮到能源轉型過程中新、舊利益相關者之間利益糾葛帶來的阻力，能源轉型之路可能會更加艱難。因此，以政策為主要驅動力的能源轉型需要大智慧、大邏輯貫穿始終。

對此朱彤認為，中國能源轉型不僅要解決能源的技術效率和管理效率提高問題，還要解決配置效率提高問題。能源體制改革更需要在充分考慮能源轉型的能源技術和體系要求前提下來制定方案和推進，才有助于更好地實現能源體制改革和能源轉型匹配。

具體有四個問題需要解決。

首先，必須盡快確立能源轉型的國家戰略。

這一問題與能源轉型的治理有關。無論是分散治理方式，還是集中治理方式，基本上，可再生能源發展強制制度（FIT或RPS）執行越徹底，財稅補貼力度越大，可再生能能源發展就越快。這一點已經為德國和美國加州的實踐所證實。

“德國能源轉型采取相對集中的治理方式，即制定了國家層面的能源轉型目標，以及強制上網電價（FIT)為核心的能源轉型法律和政策框架、能源轉型進展監控體系等。”

“美國采取的是相對分散的治理方式。美國聯邦政府雖然從20世紀80年代以來就制定了鼓勵可再生能源發展的財稅鼓勵政策，但一直沒有全國統一的可再生能源發展目標強制政策，可再生能源強制配額制度（RPS）目前只存在于29個州和哥倫比亞特區。”

就此他表示，中國的體制特點決定了能源轉型應更多借鑒德國經驗，采取集中的治理方式。但從治理角度看，中國能源轉型當前的問題并不是集中和分散的選擇問題，而是在集中治理方式下缺乏能源轉型的國家戰略問題。

“目前中國能源轉型處于各個部委各自為政階段，每個部門就自己主管的領域自行決定重點、方向和速度；能源轉型缺乏清晰的戰略安排，實施路徑和推進速度也缺乏統籌考慮。”

“更大的問題還在于能源轉型進展和政策實施效果無科學評估和考核，結果政策出臺了很多、能源轉型的問題也很多，但鮮有部門能夠出面糾正和完善。而所有這些問題的解決，都有賴于中國能源轉型國家戰略的確立。”

朱彤強調，從一般意義上講，所謂能源轉型“國家戰略”的核心要義，就是能源轉型統一目標的確立和完善的政策的有效推進。

其次，能源體制改革應充分反映能源轉型的要求。

能源效率有三類：用能技術決定的能源技術效率，企業管理決定的能源管理效率和國家能源體制決定的能源配置效率。

中國能源配置效率面臨的問題，是僵化的能源管理體制導致能源配置效率低下。能源配置效率的提高，從根本上講要依靠市場機制的作用。但從能源轉型的要求看還涉及到技術問題。

“比如，電力系統需要從大規模集中單向網絡向小規模、分布式雙向網絡轉型，電力體制改革應該考慮并充分反映這些要求。”

“從中長期看，能源轉型要求石油和煤炭更加清潔地使用，且相對數量要下降。為此，除通過提高技術和排放標準提高市場配置效率外，還需要加強煤炭和石油清潔利用的技術開發。因此，相關政策和制度應充分根據這一需求進行調整和完善。”

再次，能源轉型方向和進程不能由化石能源巨頭主導。

目前席卷世界的可再生能源發展，在某種程度上存在一種“輿論幻覺”，似乎向可再生能源轉型是一件對所有利益相關者都有利的、皆大歡喜的事情。

一方面，很多國家制定了可再生能源發展計劃和目標，傳統化石能源公司、包括電力企業紛紛宣布將可再生能源作為其戰略重心；另一方面，包括對化石能源的大規模補貼等不利于可再生能源發展的政策和措施仍在實施，《可再生能源法》的發展在很多國家進展緩慢。

就此朱彤認為，化石能源巨頭高調參與可再生能源轉型的根本目的，是為了主導能源轉型的方向和進程。

“比如，電力公司關心的是如何要求可再生能源適應并服從傳統的電網體系、而不是主動實現電網轉型來適應可再生能源發展。電力公司決定發展可再生能源時，首先會傾向于選擇不影響自己的傳統業務、不在自己市場的范圍內發展，或者傾向于發展大型太陽能電站或風電場而不是分布式電站，并極力證明這是更經濟的選擇，但實際上是對電力公司最經濟。”

多年來人們一直認為，除大型水電外的可再生能源技術只能補充已經建立的電力系統，并且它所能容納的可再生能源份額有一個固有的限制。但丹麥、德國、西班牙等國家的經驗證明了，實施適當的政策可以成功啟動整合更高份額的可變可再生能源。

“能源轉型絕不僅僅是一個把可再生能源提高到現有電力系統所能容納的固定比例問題，而是建立一個主要基于可再生能源的電力系統。但這一系統與基于化石燃料的傳統電力系統無論從技術體系、還是文化上都是不兼容的。”

“有鑒于此，能源轉型必須首先推動電力系統的轉型。電網系統轉型是能源轉型成功的關鍵，但能源轉型的方向和進展不能由電力公司等傳統化石能源巨頭主導，因為它們是可以從放緩能源轉型速度和進程中獲得經濟利益的主體，必須通過法律和政策要求現有的電力系統向適應可再生能源的方向轉型。”

對此，赫爾曼·希爾的《能源變革：最終的挑戰》一書更為直白：客觀上，在向可再生能源的轉型中是不可能實現共贏的。100%轉向可再生能源是工業時代以來最廣泛的經濟轉型。如果這個進程沒有勝利者和失敗者，是不可思議的。失敗者將不可避免地是傳統電力工業，其損失程度取決于其洞察力、決心和能力，以及進行徹頭徹尾地重組、直面迅速衰減的市場份額、發現新的業務領域。

“要想讓中國能源系統按照能源轉型的方向和邏輯來實現轉型，必須要在確立能源轉型國家戰略基礎上，配套以推動能源轉型的法律和政策框架，由政府相關部門來主導和推動轉型，方有可能避免能源轉型方向和節奏由電力公司等傳統化石能源巨頭主導的局面出現。”

最后，應基于能源轉型方向調整當前投資以避免鎖定效應。

能源轉型本質上是一個能源系統轉型問題。這一轉型的核心是電力供應從一個基于傳統而僵化的基本負荷系統轉向更加靈活的，主要、甚至全部由波動的可再生能源驅動的系統轉型。為此，傳統電力系統必須進行改造和重構，從而引發技術研發和投資方向的轉變。

朱彤表示，未來30～50年的能源系統是由當前的能源投資所決定的。因此，當前的能源投資要真正符合能源轉型要求，成為未來能源系統的有效“成分”，就必須現在成為“能源轉型國家戰略”的有機組成部分。

“目前必須有相關的法律和政策指導企業的能源投資方向和重點。否則，企業投資的方向和重點一定是沿著自身利益最大化的方向決策、而不是考慮能源轉型的方向和要求，從而最終導致中國未來能源系統鎖定在既定道路上，加大未來能源系統轉型的成本，甚至是系統轉型變成不可能。”

“需要注意的是，能源轉型一定是差異化的，具有區域和國家特色，不存在全球統一的能源轉型戰略。雖然各國能源轉型方向相似，但起點不同，轉型路徑和方式自然不同。”

“具體到中國的實際情況看，不是說全球互聯網和特高壓骨干網不可以發展，而是從能源轉型要求看，大力推動配電和用電側的智能雙向改造，接納更多的分布式可再生能源等可能是當前更為重要和迫切的問題，投入產出效果也更好。”他說：“從國家能源轉型層面看，這是當前必須要解決的重要問題。”

就此他特別強調，即使是以德國為榜樣、學習德國的做法，也要從本國電網基礎設施的實際出發，基礎設施不如德國的其他國家也不必要為了動員使用可再生能源而發展覆蓋整個國家的電網，從而嚴重妨礙能源轉型的進程：“中國可以學習，但絕對不是照搬。”

事實上，德國可再生能源十多年來的快速增長，除了眾所周知的政府政策強力支持外，法律強制電網企業為適應可再生能源的發展而進行電網智能化變革至關重要。可見，把能源體系變革作為能源轉型的一個核心要求，才能更好地理解可再生能源發展的正確方式與真實空間。

即便如此，能源轉型的代價依然是巨大的。

德國在成為向可再生能源轉型“模范生”的同時，其付出的可再生能源補貼規模也是龐大的。德國環境部部長曾表示，如果不收縮項目規模，不包括已經花費的幾千億歐元，德國“綠色革命”在未來二十年的成本將達到1萬億歐元。

就此朱彤表示，能源轉型的方式、方法也非常重要：“比如儲能。新能源的波動性帶來對電力系統靈活性的要求，就未來來而言，靈活性是最稀缺的資源，如果可以提供靈活性，儲能可以發揮其應有價值。”

他指出，儲能有三個要素：能源轉換，從難以儲存的形式轉換成便于存儲、便利經濟可儲存；時空遷移，時間或空間的變動；滿足需求，滿足人類服務及其相關的內容。

“儲能是促進能源系統低碳轉型的有效手段，其重要內容是波動性的，風電、光電的比重越來越大，德國甚至提出建設百分百純可再生能源的電力系統，這樣的能源轉型給儲能提供了前所未有的機遇。”

與此同時他也坦承，目前世界儲能市場仍處于早期階段，因此中國的儲能項目發展應以政策支持的示范項目為主，而其商業化進展，則將取決于多種因素的綜合影響。

他指出，儲能可促進能源系統低碳轉型，而能源轉型則給儲能提供新機遇，此外電力價值鏈各環節也都需要儲能技術：“能源轉型將推動不同能源行業的整合，而儲能則是實現跨界連接的媒介或支持技術。”

對于儲能良性發展的條件朱彤認為，在觀念和方法上要從系統角度看能源轉型、從能源轉型角度看儲能，完整理解儲能的價值；要界定儲能資產的屬性（發電、輸電、配電），以及因屬性不明所產生的問題，如資產所有權、雙重電網費等；應加快推動電力市場制度建設、實現電力價格的靈活性，如此才能夠使儲能服務的價值得到充分實現。

“目前，建立和完善儲能服務發展直接相關聯的制度條件已經基本具備，如清晰的發展目標、持續的可再生能源激勵計劃，以及構建儲能標準體系、儲能采購激勵措施、嚴格的碳減排或零碳制度等，但重在堅持。”

“作為能源消耗大國，中國能源消費將持續增長。隨著生態文明建設加快推進，大力推進能源革命和能源轉型，不斷優化能源供需結構，努力實現清潔低碳發展，既是推動能源革命的本質要求，也是經濟社會轉型發展的迫切需要。”

朱彤說：“綠色低碳已成為能源發展方向，中國能源轉型也已進入關鍵期，未來任重而道遠。”