基于政府運(yùn)行視角的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制初探

王蒙

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東廣州　510060）

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基于政府運(yùn)行視角的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制初探

王蒙

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東廣州510060）

摘要：以合肥市濱湖新區(qū)規(guī)劃實(shí)施為例，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果偏離規(guī)劃目標(biāo)的現(xiàn)象，剖析規(guī)劃實(shí)施機(jī)制存在的問(wèn)題，從政府運(yùn)行視角，探討了城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的自我完善途徑，指出規(guī)劃部門(mén)應(yīng)與發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政三大核心部門(mén)建立良好的協(xié)同機(jī)制，從而保障城市規(guī)劃得以有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃，協(xié)同機(jī)制，規(guī)劃審批，土地指標(biāo)

0　引言

規(guī)劃作為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理的直接依據(jù)，其意義在于對(duì)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)控制要求的具體落實(shí)。然而在不確定因素和社會(huì)多元化背景下，規(guī)劃實(shí)施面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，規(guī)劃實(shí)施結(jié)果偏離控規(guī)目標(biāo)、規(guī)劃重要指標(biāo)屢屢被突破的現(xiàn)象日益凸顯。

規(guī)劃實(shí)施結(jié)果偏離規(guī)劃目標(biāo)，使得建立有效的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的不確定因素十分必要［1］。本文以2007—2015前后9年跨度的合肥市濱湖新區(qū)規(guī)劃實(shí)施為例，分析規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的不足，進(jìn)而尋求規(guī)劃有效實(shí)施的途徑。

1　濱湖新區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的不足

濱湖新區(qū)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，政府掌握著新增建設(shè)用地處置權(quán)，土地收益也基本由政府支配。因此政府的運(yùn)行體系，在很大程度上決定了規(guī)劃實(shí)施的效能［2］。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，政府部門(mén)內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，最終決定著規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮的作用和地位。在自上而下、條塊分割的政府運(yùn)作體系下，僅僅依靠規(guī)劃部門(mén)單方面的努力難以推進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施。

1.1耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)的規(guī)劃審批程序

濱湖新區(qū)總體概念規(guī)劃自2006年編制開(kāi)始至2013年審批通過(guò)，歷時(shí)8年之久。規(guī)劃遲遲未能批下與總體規(guī)劃審批周期耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)有很大關(guān)系。濱湖新區(qū)總體概念規(guī)劃于2006年開(kāi)始進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，經(jīng)歷了方案評(píng)比、中期評(píng)審、專(zhuān)家評(píng)審、方案公示等階段，最終確定了由深規(guī)院負(fù)責(zé)將8家入圍單位的方案進(jìn)行深化整合。2007年2月25日，濱湖新區(qū)概念性整合規(guī)劃獲2007年合肥市第二次規(guī)委會(huì)主任會(huì)通過(guò)，濱湖新區(qū)概念性整合規(guī)劃工作告一段落。此后，由于2011年合肥市總體規(guī)劃的修編、駱崗機(jī)場(chǎng)的搬遷、合肥市省直機(jī)關(guān)遷入濱湖中心的一再推遲等不確定因素的影響，原先在2006版合肥市總體規(guī)劃指導(dǎo)下編制的濱湖新區(qū)概念規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)的新形勢(shì)和新需求，規(guī)劃又經(jīng)歷了多輪修改，至2013年7月才形成《合肥市濱湖新區(qū)概念性規(guī)劃及核心區(qū)城市設(shè)計(jì)》的最終成果。

而控規(guī)審批更是多次修改、耗時(shí)較長(zhǎng)：2007—2008年度先后共編制了6個(gè)單元的控制性詳細(xì)規(guī)劃，直至2012年才陸續(xù)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)；小地塊控規(guī)的審批同樣也耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，地塊控規(guī)成果約15 d完成，但規(guī)劃審批程序最少50 d。

上述數(shù)據(jù)表明，無(wú)論是總體規(guī)劃還是控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃的編制審批周期都太長(zhǎng)，導(dǎo)致規(guī)劃剛批準(zhǔn)就已經(jīng)過(guò)時(shí)了。

1.2規(guī)劃后置的項(xiàng)目辦理流程

在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃方案得以落地需要一套完整的項(xiàng)目辦理流程。一般而言，濱湖新區(qū)項(xiàng)目辦理流程遵循著“立項(xiàng)—土地—規(guī)劃—初步設(shè)計(jì)—實(shí)施”的先后順序（如表1所示為濱湖新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目辦理流程）。項(xiàng)目先行、土地指標(biāo)計(jì)劃與規(guī)劃的矛盾，使得規(guī)劃實(shí)施中規(guī)劃先行實(shí)現(xiàn)起來(lái)困難重重。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，通常是發(fā)改部門(mén)提出項(xiàng)目需求，才編制規(guī)劃（如“濱湖中心”控規(guī)、總部基地控規(guī)），然后再進(jìn)行規(guī)劃審批、報(bào)建程序。這種項(xiàng)目導(dǎo)向的被動(dòng)規(guī)劃，很容易因?yàn)轫?xiàng)目的原因頻繁修改規(guī)劃。如濱湖新區(qū)核心區(qū)的單元控規(guī)幾經(jīng)修改，與萬(wàn)達(dá)旅游城項(xiàng)目、寶能、恒大CBD項(xiàng)目自身需求有很大關(guān)系。

表1　濱湖新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目辦理流程

2　規(guī)劃實(shí)施機(jī)制建議：規(guī)劃先導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同

對(duì)于城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的探索，許多城市進(jìn)行了有益的探索。例如，深圳市對(duì)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了近10年的探索，包括強(qiáng)調(diào)空間統(tǒng)籌與部門(mén)協(xié)同的年度實(shí)施計(jì)劃制度、空間管制的基本生態(tài)控制線(xiàn)管理制度以及注重利益平衡的城市更新單元規(guī)劃實(shí)踐內(nèi)容。規(guī)劃師也將更多地參與類(lèi)似確權(quán)、算賬、討價(jià)還價(jià)等超越傳統(tǒng)規(guī)劃范疇的工作，空間設(shè)計(jì)工作反而可能退居其次［3］。

基于對(duì)濱湖新區(qū)規(guī)劃現(xiàn)行實(shí)施機(jī)制的不足進(jìn)行分析，以及其他城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的借鑒，認(rèn)為應(yīng)建立規(guī)劃先導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同的機(jī)制（表2為規(guī)劃先導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制），集目標(biāo)謀劃、空間規(guī)劃、開(kāi)發(fā)策劃、土地計(jì)劃于一體，共同保障規(guī)劃有效實(shí)施。

2.1規(guī)劃—發(fā)改協(xié)同機(jī)制

發(fā)改部門(mén)主要側(cè)重從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行安排，較少?gòu)目臻g資源配置角度安排項(xiàng)目及其建設(shè)時(shí)序，缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，各類(lèi)項(xiàng)目由于空間配置和建設(shè)時(shí)序上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同效益難以發(fā)揮。因此在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)提前介入，對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目選址提出意見(jiàn)，并開(kāi)展用地規(guī)模、開(kāi)發(fā)容量預(yù)審，根據(jù)已批準(zhǔn)的規(guī)劃提出規(guī)劃約束條件，條款應(yīng)一并寫(xiě)入土地劃撥協(xié)議之中。項(xiàng)目選址以及用地規(guī)模、開(kāi)發(fā)容量預(yù)審作為項(xiàng)目用地（計(jì)劃）安排的依據(jù)，彌補(bǔ)了項(xiàng)目招商時(shí)忽視空間資源配置的不足，避免了項(xiàng)目引導(dǎo)規(guī)劃，導(dǎo)致拼貼式空間增長(zhǎng)的現(xiàn)象。

2.2規(guī)劃—國(guó)土協(xié)同機(jī)制

規(guī)劃部門(mén)還應(yīng)根據(jù)規(guī)劃在空間和時(shí)序上的實(shí)施要求，結(jié)合規(guī)劃選址和建設(shè)用地規(guī)劃許可工作需要，對(duì)供地類(lèi)和選址類(lèi)兩類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行土地指標(biāo)的合理分配和利用。在土地指標(biāo)有限的情況下，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)與國(guó)土部門(mén)一起從空間分布角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行研究，先安排有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、有利于重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目用地。通過(guò)對(duì)空間布局的把握對(duì)土地指標(biāo)進(jìn)行合理分配，就可以確保城市空間結(jié)構(gòu)能夠逐步形成，也保證了在有限的土地指標(biāo)下高效推進(jìn)城市發(fā)展，避免無(wú)限突破土地指標(biāo)、扁平化低效蔓延的現(xiàn)象。

表2　規(guī)劃先導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

2.3規(guī)劃—財(cái)政協(xié)同機(jī)制

規(guī)劃實(shí)施與財(cái)政部門(mén)的協(xié)同，是將自身的運(yùn)作納入政府的計(jì)劃體系，將空間規(guī)劃與年度財(cái)政預(yù)算對(duì)接，將空間布局與投資安排和重大項(xiàng)目建設(shè)相結(jié)合。城市總體規(guī)劃中一般只注重大型基礎(chǔ)設(shè)施的布局，但它們的建設(shè)時(shí)序卻由于建設(shè)資金和社會(huì)、市場(chǎng)需求的變化等而存在著相當(dāng)?shù)牟淮_定性，因此就需要考慮在不同時(shí)期的建設(shè)行為對(duì)周邊地區(qū)的可能影響。城市規(guī)劃應(yīng)事先結(jié)合政府的財(cái)政計(jì)劃，針對(duì)城市開(kāi)發(fā)預(yù)期做出空間上的合理安排；對(duì)于有重大影響的項(xiàng)目（如機(jī)場(chǎng)、高鐵站、地鐵等），還必須對(duì)其開(kāi)發(fā)運(yùn)作過(guò)程、經(jīng)營(yíng)方式、外部效應(yīng)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，才能保證政府的公共投資有效落到實(shí)處，避免重復(fù)投資、低效投資。

3　結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃的實(shí)施不應(yīng)單方面依靠完善的規(guī)劃編制，或者規(guī)劃管理單方面的努力，而應(yīng)積極融入現(xiàn)行政府操作體系。只有規(guī)劃部門(mén)與發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政三大核心部門(mén)建立良好的協(xié)同機(jī)制，形成一套土地、資金、項(xiàng)目、空間的多維約束機(jī)制，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中才能更好地應(yīng)對(duì)變化的項(xiàng)目需求、有限的土地指標(biāo)計(jì)劃和未來(lái)的重大項(xiàng)目投資等不確定性因素，保障城市規(guī)劃得以有效實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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［6］合肥市濱湖新區(qū)核心區(qū)單元控制性詳細(xì)規(guī)劃［Z］.

Inquiry on planning implementation mechanism from the angle of government operation

Wang Meng
（Guangzhou Academy of City Planning & Survey Design，Guangzhou 510060，China）

Abstract：Taking new Binhu community in Hefei city as an example，in light of the phenomenon of planning results deviating from the planning target，the thesis analyzes problems existing in planning implementation mechanism，explores self-improving methods of city planning implementation mechanism from the aspect of government operation，and finally points out that：the good coordination mechanism should be established among the planning department，the development reform community，national land bureau and financial community，so as to guarantee effective implementation of city planning.

Key words：city planning，coordination mechanism，planning approval，land indicator

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-6825（2016）09-0033-02

收稿日期：2016-01-14

作者簡(jiǎn)介：王蒙（1990-），女，規(guī)劃師