中國地方治理的千年叩問

執講人_李杰

學生_南寧三中高一學生

李杰： 南寧三中副校長，中學高級教師，北京師范大學碩士，北部灣經濟區優秀中青年專業技術人才，南寧市學科帶頭人，廣西民族大學、廣西師院研究生導師，廣西教育科學研究院兼職教研員，廣西新課程學科專家組成員。

一、政治的空間

教師：上課！

學生：老師好！

教師：大家請坐！

站在全球的視角下與歷史的長河中，古今中外大多數國家都會將自己的領土劃分為若干個空間，派官員進行管理，這些空間就是行政區。

在《周禮》中是這么記載的：“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極。”這里，“體國經野與設官分職”就是劃分行政區域和建立地方的政府，政區的設置與地方的行政管理，涉及中央集權和地方分權的關系，是國家保證穩定和地方發展的一個大的問題。

其中，行政區從表面上看是一個地理的空間，而地方的制度，一定程度上是一個政治的空間。請大家回憶一下，我們中國幾千年以來，有兩個重要的地方行政管理制度是什么？

郡縣制，行省制，在此之前，還有分封制。實際上，郡縣制跟行省制本質上是一樣的。中國在地方的行政管理制度是分封制與郡縣制，空間跟政治密切相關。

我們來看劉邦的簡介，我用了一個詞“楚人劉邦”。大家都知道秦末農民起義作為楚國人的劉邦，他最終統一了全國，當了皇帝。楚國人劉邦，顛覆了秦朝，到底是采用楚制還是秦制？

大家根據我們所學的知識來理解，他在漢初時實施了一個什么制度？郡國并行制。

問題來了，劉邦為什么沒有在全國范圍內推行郡縣制？郡國并行制一個很重要的點就是它在西漢初期的時候分封了七個異姓王，分別是燕王臧茶、趙王張敖、梁王彭越、楚王、韓王韓信、淮南王英布（黥）、長沙王吳芮。要想回答這個問題，大家先看兩段材料，帶著問題思考。

第一段材料：秦始皇三十六年，有墜星下東郡，平地為石，黔首或刻其石曰“始皇帝死而地分”。——《史記》

第二段材料，大家首先得看標題——秦末十八路諸侯圖。大家知道秦末農民戰爭是陳勝吳廣揭竿而起，各地云起響應，其中以六國后裔最為積極，最終推翻了秦朝。

那么關鍵的兩個人物是誰？項羽、劉邦。項羽作為反對秦的領軍人物，在推翻秦以后，安排了當時天下的政治格局，自封為西楚霸王，同時封了劉邦為漢王，另有18位諸侯。

大家要注意一個問題，項羽推翻了秦朝以后，并沒有當皇帝，他想當霸王。所以，史學家認為這個時候又回到了戰國時期，春秋霸主的時代。大家要思考為什么又分封了18路諸侯？

注意看三個關鍵詞“據秦之地，用秦之人，承秦之制”。他依靠土地肥沃的關中地區，然后聯合其他的諸侯，最后楚漢爭霸誰取得了勝利？對，劉邦最后建立了大漢帝國。在這個背景之下，大家再來思考，為什么劉邦沒有在全國推行郡縣制？請這位同學來說一下。

學生：我覺得應該是當時還有起義的諸侯王，加上劉邦也有很多功臣需要照顧。

教師：這是其中一點原因，還有其他原因嗎？

大家要注意幾個問題，在當時的情況下，有很多諸侯參與秦末戰爭起義，進行了“六國復國運動”。

我們再來看兩幅圖，第一幅是西漢初期劉邦關中的異姓王，異姓王是因功封王，剛才有個同學回答得非常好。只過了一年時間，劉邦就采取各種措施把異姓王一個個地鏟除掉。

大家要注意了，第二個問題，我們剛剛已經講到“漢承秦制”，為什么劉邦在撤銷了異姓王之后，還要封同姓王呢？請大家看這段材料，發生了什么？根據材料，漢初郡國并行的深層原因是什么？

秦以郡縣治東方，結果激起東方社會的反抗，其間包含著區域文化的差異與沖突。劉邦建立漢家帝業，一方面必須“承秦”，包括承秦之制，另一方面又必須尊重東方社會之習俗，特別是楚、齊、趙人之俗。這是歷史對劉邦的苛刻要求，也是漢初實行郡國并行制的深層背景。

——陳蘇鎮：《〈春秋〉與“漢道”》

學生：我認為他們被一些歷史現象欺騙了，秦朝有很大一部分人覺得秦朝的滅亡和郡縣制的建立有很大的關系，相對來說會比較排斥。

教師：除了這個，為什么實行郡國并行制？

學生：我覺得就是文化之間的差異。

教師：差異是什么？

學生：是相對包容的，相對折中的一種方法。

楚人劉邦之困惑：漢制？秦制？

因功分王和因親分王圖

教師：好，請坐！經過商鞅變法后，秦國的法治化較為徹底。秦國統一天下后，秦以嚴酷的“秦法”治理天下，結果激起東方六國的強烈反抗，其中楚人的反抗情緒最為激烈。劉邦重建帝業后，這種文化上的差異依然存在。為避免重蹈秦亡覆轍，劉邦不得不承認這種文化上的差異。劉邦一方面承襲秦制，在原秦國故地施行秦法，推行郡縣制；另一方面又必須尊重東方社會習俗，行分封制。這就是漢初實行郡國并行制的深層文化背景。對于漢政府來講，郡國并行制是權宜之計還是長期國策，為什么？

大家注意剛剛那兩張圖下面有字，諸侯控制的郡縣和中央控制的郡縣對比，你就發現空間的對比有什么問題？中央控制的郡縣少于諸侯的郡國，就會嚴重地威脅到中央政府。

為了加強中央集權，漢文帝采取了“眾建諸侯而少其力”，漢景帝采取的是削藩。削藩就導致了平定鎮壓，那么漢武帝呢？推恩令。

漢朝初期中央直接管轄15個郡，到漢武帝時期增加到110個郡，國家利用空間以確保對地方的控制、嚴格的層級、總體的一致性，以及各部分的區隔。劉邦打敗項羽后，創新地實行郡縣制與封建制并行的雙軌制，允許東方王國有一定自主權，如果說秦朝是從封建制向郡縣制邁進了一步，漢初就是在秦朝的基礎上后退了半步。這半步起到了緩解帝國東西文化沖突的作用，對鞏固漢朝的統治至關重要。在這個過程中，大家要注意，政治的空間實際上就是政治現實。在西漢初期推行的是無為而治的“黃老學說”，剛剛這位同學講得非常好，包容，無為之治就體現了包容。然而到了漢武帝時期，推行“獨尊儒術”，從文化上大一統。究其根本，從秦帝國的封建與郡縣的爭辯到漢初期的郡國并行，所涉及的絕不僅是政治制度中的權力制衡與利益分配問題，同時也包含有文化認同乃至民族融合問題，尤其是“天下國家”之大同理念如何固其本、開其源，如何適應新的歷史形勢而得以綿續永祚的文明精神問題。

二、空間的政治：行政區劃

所以在這里邊，政治空間體現的是政治的現實，行政空間是體現行政區域的行為管理過程，體現中央跟地方之間的空間管理關系。

在《中國歷代行政區劃的變遷》一書中，周振鶴認為，行政區劃有三個要素：一個是層級，其次是幅員，第三是劃界的原則。

首先，我們來看層級的變化。唐朝前期，實行的是州縣二級制，到了唐朝中后期，需要防御北方的少數民族，所以在邊境地區設立了節度使。節度使逐漸地發展，不僅掌管軍事，還把各州置于它的統治之下，在他的轄區之內，管了財政、軍事、行政、監察，成為了權重位高的封疆大吏。其中最典型的一個人，大家想是誰？安祿山。

安祿山，從地位上來看，他掌管的是靈武、范陽、河東三個節度，而且還分管一個道。正是因為這種地位，大家看一下邊境的軍隊有49萬，中央的軍隊只有9萬。所以，安祿山控制了萬名天下精兵，眾鎮皆在掌握中。

那么大家來看一下，當時唐朝一個歷史學家——杜佑，他怎么樣來看待安史之亂。大家想一想，杜佑是怎么來理解呢？哪位同學來回答一下？

“控制萬里，天下勁兵重鎮，皆在掌握。”—— 《資治通鑒》

祿山稱兵內侮，未必素蓄兇謀，是故地逼則勢疑，力伴則亂起，事理不得不然也。——《通典》

學生：我覺得杜佑認為安祿山不是故意想要謀反的，是當時的形勢和當時那個地方的局勢逼迫他想要起義謀反。

教師：這個形勢是哪一個材料里面，哪一句話能夠體現出來？

學生：是故地逼則勢疑，力伴則亂起，事理不得不然也。

教師：那么，這個地逼從哪里可以看出來？

學生：當時他控制了精兵，眾鎮皆在掌握。

教師：對，所以杜佑對安史之亂有評價，他主要從客觀的形勢上進行分析，而不是道德上，從空間上來分析。正是因為當時的形勢發展，安祿山掌握的政治空間越來越大，所以他會威脅到中央的統治。

是故地逼則勢疑，正是因為唐朝最終由于藩鎮割據而滅亡，并且禍延到五代十國，導致了長期的分裂格局，使得北宋的統治者強烈地意識到這個制度不行，必須采取更有效辦法來改變這種局面。

首先，請大家來看這兩幅圖，一個是西漢的13州，一個是北宋的23路，也就是說從全國范圍來講，西漢和北宋差不多，那么作為省級行政單位，從幅員的來講，地方掌握的空間就少，這是一個方面。

其次，大家特別得看一下，西漢13州，到北宋23路，我們所在的廣西省，由交阯刺史部分成了廣南西路和廣南東路。這是廣西首次作為省級行政單位出現。到了北宋，行政單位更小了。

宋朝設置的叫做“虛”三級制，在州之上設了路，怕路太強大，所以分設了安撫使司（帥司）、轉運使司（漕司）、提點刑獄司（憲司）、提舉常平司（倉司），各自管轄一條線。

而且知州可以直接上報到中央，這樣就使得路不能成為真正意義上的一級政權，這樣做有什么效果？有效地控制了地方，加強中央的集權。當然也導致了過度的中央集權，地方影響很弱。

那么，北宋的強干弱枝政策導致了什么樣的后果？

對了，非常好，抵抗不了外敵入侵，所以北宋被誰給推翻了？金。南宋也被外來的游牧民族推翻了。所以強干它有利于加強中央集權，防范農民起義和地方的割據勢力，但是并不利于防范外敵入侵。合理的行政區劃，不僅有利于經濟的發展，還關系到國家政治穩定發展。

劃界有兩個原則，一個是山川形便，一個是犬牙相入。山川形便指的是以天然山川作為行政區的邊界，使行政區劃和自然地理區劃相一致。所以，古人說，“州郡有時而更，山川千古不易。”

安祿山控制了萬名天下精兵，眾鎮皆在掌握中

那么大家參考這個資料，思考一下，山川形便有什么好處？

據《新唐書·地理志》載：太宗元年，始命并省，又因山川形便，分天下為十道。”

學生：從經濟發展來講，因循山川形變的原則，一省的內部沒有山川河流的阻擋，經濟交易會更加方便。從外部來說，相同的行政區發生了叛亂，也能夠依據有利的地形進行防守。

教師：從地理位置來講，一方山水養一方人。另一方面，外敵入侵時，能有效地進行防御。所以，春秋戰國以來，一直到唐朝，這是非常重要的一種邊界劃分方式，其中唐朝設立了十個道。比如，我們廣西叫什么道？

學生：嶺南道。

教師：以什么為界？

學生：南嶺。

教師：那么河南道和淮南道呢？

學生：黃河。

教師：再來對比一下元朝中期的11個行省，大家回憶一下，我們廣西所在的嶺南道，被劃入湖廣行省。它越過了長江，越過了南嶺，它為什么這樣劃分？我們首先來看這一幅圖，當時的陜西行省，大家思考一下，為什么秦嶺以南的土地劃給了陜西？哪位同學來回答？

依據我們前面的分析，你發現了什么？要想回答這個問題，先看下一組圖。四川盆地，西面是青藏高原，南面是云貴高原，北面是秦嶺，形成一個四塞之國，很容易形成地方割據勢力。

秦嶺劃給了陜西，這樣四川北邊作為天然屏障的秦嶺，也就是陜西了。漢中盆地是陜西，四川作為一個地方割據勢力地理的因素已然消失。這種方式就叫做犬牙相入，這樣做有什么好處？

大家要注意，實際上元朝就非常注意運用犬牙相入的原則，人為地打破了幾個重要的山川邊界，使得陜西行省越過秦嶺而有漢中盆地；湖廣行省以湖南、湖北為主體而又越過南嶺有廣西；江西行省也同樣跨過南嶺而有廣東……至于江浙行省，乃從江南平原逶迤直到福建山地。（引自周振鶴：《犬牙相入還是山川形便？——歷史上行政區域劃界的兩大原則》）

通過這種方式，有利于消除地方割據勢力，協調地區之間的經濟差異。元朝末年的農民起義，只要有農民起義，地方政府鎮壓就行了，無天險可依。但是走上極端，也為后來戰爭中的失利埋下伏筆。

魏源在《圣武記》中寫：“合河南、河北為一，而黃河之險失；合江南、江北為一，而長江之險失；合湖南、湖北為一，而洞庭之險失。”

西漢十三州和北宋二十三路對比圖西漢十三州和北宋二十三路對比圖

三、千年的追問

再總結一下，在中國幾千年的歷史，中央和地方的關系始終是中國發展的核心問題。千余年來，對分封制和郡縣制的爭論不斷。

縱觀歷史，史學大師錢穆看到，“自漢迄唐，就已有過于集權之勢。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集權，結果是地方政治一天天地衰落。”地方政治一天一天地衰弱下去，顧炎武發現了這么一個現象。大家看材料，請一個同學來回答一下。

凡郡縣為原來唐舊治者，“其城郭必皆寬廣，街道必皆正直”，原衙門的舊基“必皆宏敞”；相反，凡“宋以下所置，時彌近者制彌陋”。——顧炎武《日知錄》

封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。所謂寓封建之意于郡縣之中，而二千年以來之敞可以復振。——顧炎武《郡縣論》

學生：我覺得它是以唐以前和宋以后兩個時期，唐以前它的布局是非常寬廣的，街道是很正直的，總體是比較良好的。宋以后是比較簡陋的。

教師：好，問題就在這里。唐朝之前為什么地方的郡縣這么寬敞，背后是什么問題？

學生：唐以前，地方政治還沒有這么衰弱，它的權力比較大，它布局會更加自由一些。

教師：真好，實際上就反映了中央的財政和地方財政的差別，說明宋以后，地方的財政是日益貧窮，政權全收到中央去。正是基于此，顧炎武總結千余年來地方跟中央之爭，深刻地認識到封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。分封制容易導致地方得勢，郡縣制容易導致中央權力過于強大。所以，他深刻地意識到要提出一個寓封建之意于郡縣之中，才能使中國重新發展。

所以，一方面他想積極地削弱皇權，擴大地方官員的權力，同時又利用郡縣制的優點，限制地方官員權力無限膨脹，避免割據勢力。這是中國古代傳統思想家具有理想主義的一種策略。

大家思考，顧炎武這個思想在當時的環境中能實施嗎？

學生：（搖頭。）

教師：不能實施，它缺乏一個整體的制度的環境。近代以來，我們吸取前人的教訓，如何去建立處理好我們這個龐大的國家，大家知道清末中央權力逐漸衰弱，導致了北洋割據勢力的興起。

一部中國的歷史，實際上一定程度上就是處理中央和地方的關系。空間和政治從來都沒有離開過歷史，也必將影響將來，聆聽歷史是一種智慧，如何更好地吸收中國歷史的經驗，推動中國國家治理現代化，使得中央在強大的基礎上，發揮地方自主的活力，推動中國傳統文化的創造性轉化，為社會制度探索提供中國的方案，為人類文明貢獻出中國的智慧，我們正在進行中，謝謝大家！E