完善環境保護管理體制 推進文山州生態文明建設

高武梅

摘要：文山州環境保護管理體制不健全問題逐漸成為文山州環境保護工作困難重重的深層次原因，完善環境保護管理體制勢在必行，必須從明確職責、理清關系、下放權力和保護公民知情權等方面加強制度、體制和機制建設，推進文山州生態文明建設。

關鍵詞：完善 環境保護 管理體制 推進生態文明

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我國環境保護工作一直以來采取自上而下的管理模式，呈現鮮明的政府主導色彩，十八大以來國家十分重視環境保護，提出了“綠色發展”理念，加快了建設“美麗中國”的進程，而各地政府在環境保護方面的措施始終乏力，其中環境保護管理體制問題尤為突出。為此，完善環境保護管理體制已經成為推進文山州生態文明建設的迫切需要。

一、環境保護管理體制的內涵

十八大以來，黨中央、國務院大力推進生態文明建設，但是環境污染問題仍然是阻礙我國實施生態文明建設的重要因素。就當前環境污染問題而言，主要呈現出復合型、壓縮型與結構型的特征，要想提升環境質量，滿足人們對生態環境的需求，就必須強化生態環境保護力度，建立健全環境保護管理機制，提升環境保護實效。為此，黨的十九大報告結合我國新時代的特征深刻指出：我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，要求必須加快生態文明體制改革，建設美麗中國。環境保護管理體制是指環境保護行政管理體制，主要內容包括環境保護事項的行政權力的配置、機構的設置運行、協調及機構之間的關系，其目標是權力配置得當、機構設置科學、運行機制完備和相互關系順暢。目前，我國實行“統一管理與分級、分部門負責相結合”的環境保護管理體制，2015年1月開始實行的《環境保護法》也對環境監督和處理污染問題的辦法作出了詳細的規定，從而有效地推動環境保護管理體制的發展和完善。

二、充分認識文山州完善環境保護管理體制的重要性

正處于追趕式、跨越式發展的文山州同樣存在發展與保護的矛盾問題，其中環境保護管理體制不健全的問題日益凸現，成為文山州環境保護工作困難重重的深層次原因。

（一）完善環境保護管理體制是推進文山州生態文明建設的迫切需要

生態文明建設是是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容，是提高黨的執政能力的重要體現。文山州生態脆弱、生態珍貴，推進生態文明建設，必須轉變觀念，把生態文明建設融入經濟、政治、文化與社會建設中，形成相應的環境保護空間格局、產業結構和生產、生活方式，這就要求必須要完善環境保護管理體制。然而，現行環境保護管理體制的權威性相對不強，且缺乏一定的有效性，影響生態文明建設設計的合理性與科學性，同時不利于形成有效的生態文明建設合力，影響整體部署的有效性。完善環境保護管理體制，必將為推進文山州生態文明建設注入強大動力。

（二）完善環境保護管理體制是促進文山州經濟轉型升級的重要抓手

習近平總書記曾經說過：保護和改善環境就是發展生產力。良好的生態環境本身就是生產力和發展后勁，加強生態環境保護，可以倒逼經濟轉型升級、提高節能環保標準、推進經濟結構調整和實現增量結構優化。文山州經濟正處于增速換擋、提高質量和效益的新階段，2017年文山州完成地區生產總值809億元，同比增長10%，規模以上固定資產投資758億元，增長20.8%，轉型升級是必然趨勢。但就文山州現行環境監管體制而言，政出多門、權責脫節和監管力量分散等問題層出不窮，環境保護引導和倒逼機制難以有效實施，進一步影響經濟轉型的升級。所以，必須強化環境保護管理體制建立，理順權責關系，形成環境監管合力，進而加強對傳統產業的創新與改造，使節能環保等新型產業得以進一步發展，促進經濟效益、社會效益與環境效益的綜合提升。

（三）完善環境保護管理體制是滿足文山州人民日益增長的美好生活需要的有力舉措

良好的生態環境關系到每一個公民的切身利益，更是最普惠的民生福祉。2017年文山州城鎮和農村常住居民人均可支配收入分別為27995元、9184元，比2016年分別增長8.6%和9.3%，人民的生活水平和消費水平有了很大的提高，人們開始關注涉及自身健康如藍天白云和綠水青山等一系列環境保護問題。而目前文山州環境執法主體和監測力量分散，各縣（市）環境監管執法人員平均不足10人，缺乏相應的人員和職能配置，環境監管難以到位，這就需要完善環境保護管理體制，集中力量解決細顆粒物（PM2.5）、重金屬、危險廢物和持久性有機污染物等關系民生的突出環境問題。

（四）完善環境保護管理體制是文山州政府職能轉變的必然要求

環境保護是各級政府的重要職責，更是一項基本公共服務。2017年文山州政府加強重點生態工程建設，積極推進土地例行督察、黨政主要領導干部經濟責任與自然資源資產管理責任離任審計工作，開展自然資源資產負債表編制和領導干部自然資源資產管理離任審計試點，制定生態文明建設目標評價考核實施辦法，出臺綠色發展指標體系和考核目標體系，有效整改環保督察反饋交辦的環境問題有效整改，“河長制”體系全面建立，設立各級河（湖）長4242名，環境保護約束性指標總體完成。但是環保部門依然存在職能和職責不匹配問題，“小馬拉大車”的現象時有出現，難以形成嚴格監管的強大合力。

三、完善環境保護管理體制，推進文山州生態文明建設

文山州是一個以山地為主的邊疆地區，山區、半山區占其總面積的97.0%，典型的喀斯特地貌特征，從總體上看文山州屬于資源輸出型或產品初加工型的經濟增長方式，發展對于資源環境的依賴性很強。要夯實文山州經濟社會的可持續發展，建設美麗文山，就必須著力抓好生態文明建設，完善環境保護管理體制。

（一）明確職責，提高環境保護管理的權威性和有效性

針對環境保護職能分散交叉、統一監督管理職責界定模糊的問題，文山州當地環境保護主管部門應該按照中央和云南省的相關要求對環境保護的權責重新進行劃分，明確職責，找準定位，增強環境保護的橫向管理和縱向管理權力，具體來說，中央層面應該將分散在有關國家部委的環境保護職能統一劃歸環境保護部行使，如國家林業局的林業環境管理和水利部的水質監測等職能，全面提升環境保護部在國家執政體系中的綜合協調能力，統一對環境保護工作進行管理，提高環境保護管理的權威性和有效性。

（二）理清關系，建立和完善環境保護管理制度

一個完善的環境保護管理制度離不開中央政府與地方政府的引導，同時需要社會各界與廣大群眾的支持，明確環境保護的主體責任，理清各要素之間的關系，促進環境保護管理實效的提升。第一，建立健全環境保護管理責任機制，建立以地方政府為主體、以上級環境保護部門為輔助的環境保護責任機制。文山州政府應該明晰自身的環保主體責任，進一步完善政府環境保護的考核獎懲機制和綠色發展指標體系及考核目標體系，同時建立污染線索上報制度，對舉報的污染線索實行上管一級，盡量地減少地方政府對查處環境污染事件的干預和影響。第二，探索建立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善相關人員與設備配備，對生態保護修復、國土空間用途、自然資源資產、城鄉污染排放等管理職責進行統一行使。第三，針對目前存在的重發展輕環保和環保監測監察執法干預問題，文山州應該積極爭取和嘗試實行環境保護機構監測監察執法的垂直管理制度，實行環境保護監測監察機構的省級管理，并承擔其人員和工作經費，市級環保局實行以省級環保廳為主的雙重管理體制，從而增強環境保護工作的強制性。

（三）下放權力，建立農村環境保護管理體制

2017年，雖然文山州鄉（鎮）政府和村委會駐地實現了免費公廁全覆蓋，有效治理了12458個自然村的垃圾，創建了42個省級生態鄉（鎮）和227個州級生態村，但是農村環境保護問題依然嚴峻，農村環境保護問題的成因和特點較為復雜，有必要建立一定的農村環境保護管理體制。針對文山州邊境線長、民族眾多和交通不便等特征，可以大膽嘗試在各鄉鎮一級政府設置環境保護管理站，明確法律制度，并以此為依據明確管理職責與考核監督內容，在文山州環境保護局的統一領導與管理下，使農村環境保護工作得以貫徹執行，從根源上解決農村環境污染問題，從而有力地推動文山州環境保護工作的發展。

（四）保護知情權，完善公眾環境保護參與機制

環境保護工作僅僅依靠當地政府的推動是微不足道的，公眾廣泛參與才是做好環境保護工作的重要內容和基礎，但公民參與卻缺乏有效機制和制度保障。新修訂的《環境保護法》明確規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與監督環境保護的權利。”為此，文山州環境保護主管部門和其他相關部門應該完善公眾環境保護參與機制，依法公開環境信息，完善公眾參與程序，涉及公民切身利益的問題要多方面了解公眾意見和建議，及時將公眾意見建議辦理情況通報社會，同時建立企業的違法行為黑名單，定期通報涉及企業的相關政府部門，實行互相監督和有獎舉報制，對環保舉報有功人員進行物質與精神獎勵，并在現有基礎上進一步完善環保公益訴訟制度，進而構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

（作者單位：中共文山州委黨校）