特種設備安全監察指令書的屬性

文 黃瑞發

案情簡介

2017年5月8日，某縣市場和質監局特種設備安全監察人員對縣內某企業正在使用的鍋爐進行安全監察，發現該鍋爐檢驗合格有效期于2017年5月14日屆滿，未按照安全技術規范的要求及時申報并接受檢驗，認為其違反了《特種設備安全法》第40條第一款的規定，依據《特種設備安全法》第62條的規定，發送了《特種設備安全監察指令書》（第1號），責令某企業予以改正，按照安全技術規范的要求及時申報并接受檢驗。5月24日，某縣市場和質監局特種設備安全監察人員再次來到某企業，檢查改正情況，發現某企業未予改正，未申報檢驗，且仍在使用該鍋爐，遂認為其違反了《特種設備安全法》第40條第三款的規定，依據《特種設備安全法》第62條的規定，向某企業再次發送了《特種設備安全監察指令書》（第2號），責令某企業停止使用該鍋爐，消除事故隱患。

某企業收到第2號《特種設備安全監察指令書》后，不服，以某縣市場和質監局的第2號《特種設備安全監察指令書》的內容和性質屬于行政處罰，未履行聽證程序為由，向市市場和質監局申請行政復議。市市場和質監局依法受理了某企業的行政復議申請，并認真進行了審理，認為某縣市場和質監局并未違反相關程序規定，決定依法維持某縣市場和質監局向某企業發送的第2號《特種設備安全監察指令書》。

案情分析

本案例涉及到《特種設備安全監察指令書》性質問題。根據《特種設備安全法》第62條“負責特種設備安全監督管理的部門在依法履行職責過程中，發現違反本法規定和安全技術規范要求的行為或者特種設備存在事故隱患時，應當以書面形式發出特種設備安全監察指令，責令有關單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關單位采取緊急處置措施的，應當隨后補發特種設備安全監察指令。”的規定，發出特種設備安全監察指令，是基于特種設備的危險性較大，特種設備安全監察機構在發現違反本法規定和安全技術規范要求的行為或特種設備存在事故隱患時，以書面形式責令有關單位及時采取措施予以改正或消除事故隱患。因其以書面形式展現，故稱之為《特種設備安全監察指令書》。

從上述分析可知，《特種設備安全監察指令書》有2個主要目的：一是責令改正違法行為，消除事故隱患；二是緊急情況下制止違法行為，消除事故隱患。

一、第1號《特種設備安全監察指令書》的性質

責令改正違法行為，是指行政機關以行政命令的形式要求違法當事人作為或不作為，使其中止違法行為，令違法當事人履行其應當履行的義務，或者以其他方式達到與履行義務相當的狀態。責令改正一般以書面形式展現，故稱之為《責令改正通知書》。

從某縣市場和質監局向某企業發送的第1號《特種設備安全監察指令書》來看，某縣市場和質監局針對某企業正在使用的鍋爐，在檢驗合格有效期屆滿前一個月未按照安全技術規范的要求申報并接受定期檢驗所發出的指令，即責令某企業在檢驗合格有效期屆滿前一個月申報并接受定期檢驗，使其中止違法行為，履行其應當履行的義務，消除事故隱患，是符合《責令改正通知書》的效用和目的的。

為此，某縣市場和質監局向某企業發送的第1號《特種設備安全監察指令書》，類似于《責令改正通知書》，目的就是要求某企業改正違法行為，在規定的時間內申報并接受定期檢驗，消除事故隱患。

二、第2號《特種設備安全監察指令書》的性質

行政強制措施，根據《行政強制法》第二條第二款的規定，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性控制，或者對公民、法人或其他組織的財物實施暫時性控制的行為。因行政強制措施是行政機關作出的一種決定，且以書面形式展現，故稱之為《行政強制措施決定書》。《行政強制法》、《行政處罰法》均未將行政強制措施納入到行政處罰范圍。

根據《特種設備安全法》的相關規定，特種設備超期未檢使用屬嚴重事故隱患，須立即停止使用。從某縣市場和質監局向某企業發送的第2號《特種設備安全監察指令書》來看，某縣市場和質監局針對某企業超期未檢使用鍋爐的嚴重違法行為所發出的指令，即責令某企業對存在嚴重安全事故隱患的鍋爐停止使用，消除安全事故隱患，是制止違法行為、避免危害發生的情形，具有強烈的行政強制性，符合行政強制措施的基本特征，但又不同于行政強制措施。

行政強制措施與特種設備安全監察指令的最主要不同之處在于實施主體的不同：行政強制措施的實施主體是行政機關，即行政機關直接對違法當事人的財物實施暫時性控制。這里的第2號《特種設備安全監察指令書》中對存在嚴重安全事故隱患的鍋爐停止使用的主體是違法某企業本身，即某企業根據行政機關的特種設備安全監察指令對自己正在使用的存在嚴重事故隱患的鍋爐實施暫時性控制，即停止使用。

為此，某縣市場和質監局發送某企業的第2號《特種設備安全監察指令書》類似于行政強制措施，但又不同于行政強制措施。其目的就是要求某企業停止違法行為，消除事故隱患。

目前，相關法律法規既未將特種設備安全監察指令明確為行政處罰，也未將其明確為行政強制措施。既然特種設備安全監察指令不是行政處罰，那么它的作出也就不應按照《行政處罰法》的規定程序進行，自然也就不存在舉行聽證的相關程序要求。由此，某縣市場和質監局依法向某企業發送第2號《特種設備安全監察指令書》并無不當。

為及時制止違法行為，實際上，某縣市場和質監局針對某企業超期未檢使用鍋爐的嚴重事故隱患，可根據《特種設備安全法》第40條第三款和第61條第（三）項“對有證據表明不符合安全技術規范要求或者存在嚴重事故隱患的特種設備實施查封、扣押”的規定，直接采取行政強制措施，依法對該鍋爐予以查封，以達到停止使用的目的。

綜上，《特種設備安全監察指令書》的性質，要視具體情況而定，如果僅是要求違法當事人改正違法行為，消除事故隱患，《特種設備安全監察指令書》就類似于《責令改正通知書》。如果是要求違法當事人及時制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等情形，消除事故隱患，《特種設備安全監察指令書》又類似于《行政強制措施決定書》，但又不屬于行政強制措施，因兩者的執行主體不同。