地方政府債務風險現狀、問題及對策研究

黃 鑫

（江西財經大學，南昌330013）

一、引言

從2008年金融危機以來，我國金融機構保持強勁的信貸擴張勢頭，信貸擴張引起了我國地方政府債務存量不斷增加，地方政府融資平臺如聚光燈般，被公眾關注，地方政府融資平臺的快速增長也引發了地方政府債務問題。債務風險的主要來源是地方政府債務風險。對地方政府債務風險的控制與妥善管理有利于全面管理我國財務狀況，而且對提高國家福利也十分重要。從更廣泛的角度來管理地方政府債務風險表明，政府可能希望為諸如失業、養老和貧困支出等目的吸收特定風險。為了降低社會成本，最大限度地提高國民福利，常常需要有效地承擔部分風險。

二、地方政府債務的相關概念

地方政府債務指的是有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券，是地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。是作為地方政府籌措財政收入的形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。地方政府債務的存在有其優點，也有著相對的缺點，其優缺點如下表所示。

地方政府債務的優缺點以及其本身的性質表明：第一，債務可用于資助有助于更廣泛的經濟和社會目標的支出，如：有形基礎設施、人口、教育和健康。第二，債務可以作為一個緩沖區限制需要立即提高稅收來增加財政支出，例如，戰爭或自然災害。第三，通過發行債務融資的反周期財政政策有助于穩定經濟和平穩商業周期。然而，高額的公共債務要求高稅收來償還債務，并推高實際利率，排擠私人投資。一個負債累累的政府再也無力為其赤字提供資金，應該在財政政策的扶持下穩定經濟，增加稅收或縮減開支。換句話說，財政政策是順周期性的而不是反周期。當政府無法為債務問題找到收入時，就會出現債務危機，政府被迫違約或將債務膨脹。兩種對策帶來巨大的經濟和社會成本。由于地方政府債務管理不善導致的地方政府債務風險，其也有相關的概念定義。是指因地方政府債務自身的缺陷或不確定性所誘發的一系列問題及這些問題對經濟、政治、社會的沖擊和影響，可分為信用風險、流動風險、市場風險、政策風險和道德風險。

表1 地方政府債務的優缺點

三、地方政府債務的現狀

根據財政部公布的相關數據顯示，至2017年12月末，全國地方政府債務余額164 706億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務103 322億元，專項債務61384億元。政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務17 258億元。可見，2017年末我國地方政府債務余額逾16萬億元，雖然我國已經對地方政府債務總量進行了合理控制，但是逾16萬億元的地方政府債務總額仍不容忽視。從我國地方政府債務規模的現狀和發展趨勢來看，如果不能有效地控制債務危機，債務風險便很可能會出現。根據我國區域分布，除北京、上海、天津和海南，債務風險主要集中在西部地區。這種債務風險的產生主要是由于地方政府之間的權力、責任和利益關系的不平衡造成的，包括債務融資能力不一致、債務責任混淆（如：債務管理責任），以及債務利益扭曲（如：私人利益、公共利益）。據中國官方工會瑞士報告銀行，地方財政債務用于基礎設施和房地產開發支出從2010年開始已躍升至67%左右，由于這些項目很少涉及償還貸款，違約風險和對中央政府財政的威脅正在增加。

四、地方政府債務存在的問題

（一）隱性債務、潛在債務隱患

我國在不完全財政分權改革背景下實行嚴格的借貸和財政責任框架，一般來說，過渡經濟體向市場經濟的轉變需要時間，而組織和體制發展往往滯后，繼續采用非正式機制處理債務和公共財政。但是，地方政府在這種情況下的準財政借款效應，以及缺乏有效和可靠的信托風險評估，最終可能威脅我國的宏觀經濟穩定。中央政府財政狀況存在兩種風險：一般經濟性和特殊風險性。一般風險包括石油價格等主要商品價格的增長率和變異性。還包括對國有企業、國有企業和商業銀行的支持。具體風險采取明示或隱性擔保形式。任何國家的中央政府都有明確的義務支付公共部門的薪金和養老金。隱性擔保意味著政治預期，中央政府將支付義務，如：準財政活動的國有企業和地方債務。因此，國家需要重視由地方政府隱性擔保等方式形成的隱性地方政府債務、潛在的地方政府債務問題。

（二）公共財政管理的力度不夠

公共財政管理是由多個子專業共同組成的管理體系，包括：預算、會計、采購、庫房管理、現金管理、國庫管理、審計。因此，公共財政管理方式由行政授權的撥款、立法部門分攤，從預算編制活動，通過采購和承包經營，前瞻性支付，驗證現金管理、支付義務、會計、報告、控制、審核和評估。將這些活動的風險管理量化并納入國家資產負債表是非常重要的。將財政風險界定為中央政府的風險，反映了中央政府對宏觀經濟管理包括財政政策的責任。但這并不意味著財政風險管理應該忽視潛在的風險，中央政府之外，要特別注意那些地方政府債務。與公共財政管理有關的三個相關的財政風險：信貸風險（來自過度和不可持續的銀行系統負債）、貨幣風險（由過度流入的援助或波動的商品價格）和國家風險（國家可能拖欠貸款的風險）。公共財政管理的弱點，如未能控制地方政府從銀行體系借款，公共財政管理的力度不夠，有關地方政府債務存量、流量與質量的信息與措施不夠，沒有將其納入公共財政管理體系之中。此外，各地地方債務管理較為粗放，各省市均未建立起科學合理的地方政府債務風險量化、分級管理體系。

五、可行性建議

（一）關注地方政府隱性、潛在債務

管理和減輕這種由于地方政府潛在、隱性債務帶來的風險，相關監督機構必須首先識別出可靠的數據和評估其嚴重程度。為了確保財政紀律和防止公共財政管理失敗，建議對現有的風險評估工具進行修改，并采取多種風險措施降低損失。在短期內，應加強對地方和國家合并債務的國家監測。此外，要糾正這一問題，還要防止利用地方政府的債務為私人牟取利益，實現地方債務行為為公共利益服務的“誠信”服務。要實現這一目標，必須對“權力、責任、利益”關系進行監控，這是建立中國地方政府債務風險控制體系的最重要因素。特別是控制系統應該包括以下方面。第一，應該找到適當的時機賦予地方政府以債務權力。第二，在正反兩方面的基礎上，設計一套制度來約束地方政府的債務負擔，這是解決新債、無效債務、逾期債務擴張等問題的必要對策。第三，提出引導機制，實現地方債務從私人利益向社會利益的趨同。

（二）建立健全公共財政管理體系

地方政府預警系統是避免政府債務風險和債務危機的重要組成部分，過度的年度財政赤字導致的現金流問題、不可持續的債務負擔和赤字等問題可能導致重大的財政和治理危機，因此，必須建立一套早期預警系統，有效地衡量風險，并通知政府內外的關鍵利益相關者。關于遏制債務雪球的嚴峻挑戰，我們不能忽視政治因素（政府以政治目標為導向）對財政紀律的影響，因為周期性誘惑不再是新興經濟體的特殊性。綜合考慮，我國相關監管機構應當建立健全包括地方政府債務管理的公共財政管理體系，政府債務的管理應當包括對地方政府債務存量、流量、質量的評估分析以及地方政府債務風險的預警。這種管理體系重點在于對地方政府債務風險進行量化、分級，并實現分級、分類管理，這是實現地方政府債務管理科學化、降低債務風險的重要手段。此外，公共財政管理體系應當強化對地方政府債務的約束，對地方政府債務管理的權利、責任進行正確劃分，進行全流程管理、監督與控制。