外國人居留與管理制度改革

摘 要 隨著全球化的發(fā)展和逐漸深入，越來越多的外國人選擇來到中國旅游、工作和定居，中國雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和深厚的文化底蘊也越來越成為吸引外國人來華居留的重要因素之一。但外國人在華居留也使我國產(chǎn)生了管理難題，本文將從改革居留制度與改革管理制度兩個方面提出改善外國人來華居留現(xiàn)狀的建議。

關(guān)鍵詞 外國人 居留制度 管理制度 改革

作者簡介：別濛濛，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院邊防管理專業(yè)2015級本科生。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.073

當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展，高端技術(shù)人員跨國流動成為一種不可避免的趨勢，催生了一個全球范圍的人才市場，各國為了在全球化人才市場中引進(jìn)更多人才，都紛紛制定極具競爭力的移民政策，建立移民體系，中國想要在國際人才市場競爭中贏得高端人才，就必須出臺具備競爭力的移民政策，完善移民制度，成為一個能在復(fù)雜的國際形勢中脫穎而出的國家。而另一方面，隨著我國與世界各國的聯(lián)系日趨緊密，以及我國移民政策的不斷完善，大量的外國人不斷涌入，這些外國人在給我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)的同時，也給我國帶來了管理方面的難題。因此，針對外國人入境產(chǎn)生的一系列問題，本文接下來將從外國人居留與外國人管理兩個方面分別闡述，依次指出居留與管理方面我國尚需改進(jìn)的地方，并有針對性的提出具體建議。

一、管理制度改革——完善出入境管理機(jī)構(gòu)對于外國人的管理體制、機(jī)制

現(xiàn)階段我國外國人的管理工作存在以下問題：首先，我國的外國人主管機(jī)構(gòu)由公安部和外交部兩個部門負(fù)責(zé)，兩個部門同屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，并行設(shè)立，權(quán)責(zé)劃分混亂，存在業(yè)務(wù)交叉， 部門之間協(xié)調(diào)性不足，信息交流不暢，導(dǎo)致外國人事務(wù)難以科學(xué)管理，統(tǒng)一管理，高效管理。其次，公安部的外國人管理體制不暢，限制中央事權(quán)的執(zhí)行。外國人永久居留事務(wù)屬于中央事權(quán)，但我國的出入境管理部門隸屬地方政府和同級公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時接受上級出入

境管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在出入境管理方面的執(zhí)法常常受到當(dāng)?shù)卣肮矙C(jī)關(guān)的影響，無法順暢實現(xiàn)中央事權(quán)的執(zhí)行。在現(xiàn)實中，基層出入境管理工作警力還存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。入境管理局具有行政窗口和公安部門組成部分兩個身份，境內(nèi)外國人管理專職機(jī)構(gòu)還肩負(fù)著部分對外交流的工作。這就導(dǎo)致民警規(guī)模與業(yè)務(wù)數(shù)量不符，不利于外國人管理工作的順利進(jìn)行。最后，在華外國人已經(jīng)開始產(chǎn)生社會融入問題。外國人的社會融入問題是各個國家普遍關(guān)注的問題。穩(wěn)定在華停居留人員由于意識形態(tài)，宗教、文化差異和語言溝通等方面的問題，雖生活在中國，卻不能很好地融入中國社會和文化。因此我國要積極采取各項措施，引導(dǎo)和促進(jìn)外國永久居民融入居留國的社會與文化之中，使外國人能夠獨立而幸福的生活，以便于更好地為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而服務(wù)。

針對上述我國在外國人管理工作中出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個方面完善：

一是建立獨立、統(tǒng)一的外國人主管機(jī)構(gòu)，建立一個統(tǒng)一而相對獨立的出入境管理機(jī)構(gòu)，是保證外國人永久居留管理機(jī)構(gòu)改革的基本前提。建議成立直屬于國務(wù)院的綜合外國人管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理外國人簽證、居留、就業(yè)、保險、福利待遇、案事件處理、入籍等事務(wù)，實現(xiàn)中央事權(quán)的執(zhí)行。同時還要強(qiáng)化主管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便民高效為服務(wù)理念，簡化工作流程，為外國人提供便利。

二是推進(jìn)信息化改革加強(qiáng)外國人管理服務(wù)能力。公安出入境外國人管理工作需要利用科學(xué)技術(shù)的先進(jìn)性，改進(jìn)當(dāng)前管理工作的設(shè)備和技術(shù)，不斷更新出入境管理的工作方式。當(dāng)需要甄別和選擇管理對象時，可以充分利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高管理工作的效率。如此通過科技力量，提高工作效率，改善警力不足的現(xiàn)狀。

三是建立以基層為主體的永久居民社會融入模式建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的外籍永久居民融入服務(wù)模式。充分發(fā)揮政府基層組織作用，調(diào)動各地街道辦、居委會等部門力量，組織設(shè)立“外國人服務(wù)站”，為外國永久居民提供語言培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)等社會融入服務(wù)，增進(jìn)外國永久居民的社會融入。充分調(diào)動社會組織參與積極性，發(fā)揮社區(qū)的服務(wù)作用，調(diào)動小區(qū)居民開展中外居民文體交流活動，增進(jìn)外進(jìn)永久居民的社會融入感。發(fā)揮大學(xué)生志愿者，定期開設(shè)文化沙龍，開展免費的漢語和漢文化培訓(xùn)班，提高外國人永久居民的語言能力和對中國國情、文化的了解，促進(jìn)外國人融入中國社會。

二、居留制度改革——完善在華外國人永久居留制度

在華外國人永久居留權(quán)制度，也就是所謂的“中國綠卡制度”，獲得中國永久居留權(quán)的外籍人士，可不受居留期限限制，在中國永久居留。

在外國人居留制度中，在華外國人永久居留制度是十分重要的一個部分。自1985年《中華人民共和國外國人出境入境管理法》確立我國永久居留權(quán)制度的雛形至今，我國的永久居留權(quán)制度一直在不斷進(jìn)步，最近的一次改革是在2016年2月18日，中共中央辦公庁和國務(wù)院辦公廳最新印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，以便將來修改改進(jìn)永久居留制度，為外國人提供更加全面周到的服務(wù)。我國永久居留權(quán)制度為我國吸引外國人才，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都發(fā)揮了重要的作用。但我國現(xiàn)行的永久居留權(quán)制度也有許多需要完善的地方。

（一）立法思想不先進(jìn)

《中華人民共和國出境入境管理法》第二條規(guī)定：“中國公民出境入境、外國人入境出境、外國人在中國境內(nèi)停留居留的管理，以及交通運輸工具出境入境的邊防檢查，適用本法。”出入境管理的主要目的應(yīng)當(dāng)是吸引外籍人才，并不斷提高服務(wù)水平。本法條說明我國出入境管理是為了更好地管理外國人，控制他們的處境和入境。

（二）法律體系不完整

我國對于外國人永久居留的管理沒有形成完整的法律體系，也沒有一部專門的移民法對外國人的居留和管理作出具體規(guī)定，各種部門法自成一家。

（三）法律語言空泛，可操作性低

《外國人永久居留審批管理辦法》第六條第一款：“在中國直接投資、連續(xù)三年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好的。”法律語言模糊，缺少可量化的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實踐中執(zhí)行機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，我國永久居留權(quán)制度的實施很大程度上會受到申請人標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的影響。

（四）申請條件設(shè)置不合理，標(biāo)準(zhǔn)過高

《外國人永久居留審批管理辦法》第六條第二款規(guī)定：“在中國擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，己連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國居留累計不少于三年且納稅記錄良好的。”

把“職位和職稱”作為審查基礎(chǔ)是不合理的，這種標(biāo)準(zhǔn)無疑提高了移民的門檻，不適應(yīng)我國的現(xiàn)實需要。

（五）缺少難民保護(hù)內(nèi)容

我國法律沒有對難民保護(hù)方面的問題作出具體規(guī)定。《出境入境管理法》第四十六條：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留。”這里僅僅十分籠統(tǒng)的規(guī)定了政府在甄別難民期間和之后難民可以選擇的途徑，我國并沒有更加具體的規(guī)定。

（六）權(quán)利救濟(jì)途徑不完善

《出境入境管理法》第六十四條：“外國人對依照本法規(guī)定對其實施的繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境措施不服的，可以依法申請行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定。其他境外人員對依照本法規(guī)定對其實施的遣送出境措施不服，申請行政復(fù)議的，適用前款規(guī)定。”本條僅規(guī)定了外國人的行政救濟(jì)途徑。我國盡管詳細(xì)規(guī)定了申請對象、條件、程序、待遇等內(nèi)容，但對于不批準(zhǔn)永久居留、取消永久居留權(quán)等決定沒有相關(guān)救濟(jì)途徑的規(guī)定。因此建立健全的司法救濟(jì)體系是十分必要的。

三、完善建議

在永久居留權(quán)制度中存在的不足，可以從下面幾個角度完善：

（一）立法思路國際化

中國的外國人永久居留權(quán)法律制度應(yīng)當(dāng)借鑒其他移民發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理念和制度。比如，當(dāng)前我國評估外國人申請條件采用的是審核制，這種方式賦予相關(guān)部門過大的自由裁量權(quán)，我們可以借鑒許多國家采取的記點積分制，同時依據(jù)現(xiàn)實需要，設(shè)置符合本國國情的積分方式。

（二）法律制定體系化

美國、加拿大等國家都有獨立的以移民為中心的《移民法》，規(guī)范外國人申請居留和有關(guān)部門的行為。

我國目前除《出境入境管理法》外，還出臺了許多“辦法”、“意見”和政策性文件，沒有形成統(tǒng)一的法律體系。我國應(yīng)該把出入境管理和移民分開，一方面制定出入境管理法，另一方面從吸引外籍人才出發(fā)，制定專門的移民法，保證移民事務(wù)的法治化。

（三）調(diào)整我國永久居留權(quán)申請的條件

應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國現(xiàn)實需要，調(diào)整申請內(nèi)容，在申請對象上，將以職業(yè)為基礎(chǔ)的評估體系替代以職位、職稱為基礎(chǔ)的評估體系，一個人的職業(yè)相對于其擔(dān)任的職位而言，更穩(wěn)定和持久。對申請人的資質(zhì)進(jìn)行評價時，將職業(yè)作為標(biāo)準(zhǔn)有利于提高客觀性，因為職位、職稱沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，相比較而言，職業(yè)的內(nèi)涵更加具體。在申請條件上，增加對于模糊的法律詞語的規(guī)定，如“重大、突出貢獻(xiàn)”是指在何種行業(yè)何種領(lǐng)域做出了何種影響力的貢獻(xiàn)，制定客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)。

我國可以適當(dāng)放寬申請條件，降低申請人的門檻，吸引更多的外籍人才留華，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步做出貢獻(xiàn)。

（四）履行國際義務(wù)，制定難民永久居留制度

我國不僅缺少一個機(jī)構(gòu)去對難民的身份進(jìn)行認(rèn)定，也沒有具體規(guī)定難民申請居留的程序和步驟。我國應(yīng)當(dāng)針對難民進(jìn)行立法工作，對難民申請條件進(jìn)行具體化的規(guī)定，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對難民進(jìn)行管理，體現(xiàn)我國尊重和保障人權(quán)，展現(xiàn)我國的大國形象。

（五）完善外國人權(quán)利救濟(jì)途徑

在傳統(tǒng)移民國家中，加拿大設(shè)置了特別的外國人權(quán)利救濟(jì)、保障機(jī)制以及難民委員會制度。這種制度不僅有利于對當(dāng)事人合法權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，而且有利于辦事效率的提高。

我國目前的外國人永久居留權(quán)制度中，外國人的權(quán)利難以得到充分的保障，因此我國需要完善司法救濟(jì)體系，在現(xiàn)行制度中增加申請者權(quán)利救濟(jì)規(guī)定，推進(jìn)外國人申請救濟(jì)的立法進(jìn)程，保障外國人的合法權(quán)利。

依據(jù)本國的現(xiàn)實需要和外國人在我國居留與管理的現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)對癥下藥，有所針對的完善外國人居留與管理制度，不僅要從改革外國人永久居留制度入手，還要完善我國對外國人的管理制度，雙管齊下，營造更和諧安定的社會環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹毅.新常態(tài)下外國人管理制度創(chuàng)新研究.天津大學(xué).2016.

[2]周至輔. 我國永久居留權(quán)制度研究.南京大學(xué).2016.

[3]劉國福.簡論外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度.河北法學(xué).2008（3）.

[4]李鵬.中美外國人永久居留制度比較及啟示.中國人民公安大學(xué).2017.

[5]《中華人民共和國出境入境管理法》.2012.