論香港廉政制度及其對內地廉政建設的借鑒

摘 要 貪污受賄等腐敗活動對整個人類政治文明發展有巨大的危害，危及著整個政治實體的穩定和發展。為維護政治秩序，廉政制度建設一直以來都是各國政府不懈努力的方向。自二十世紀七十年代以來，香港進行了一系列卓有成效的措施，廉政制度的成效有目共睹，廉政指數也一直穩居世界前列，其廉政制度建設經驗對于各國以及中國大陸來說都有著重要的指導和借鑒意義。本文通過對香港廉政制度進行分析，概括其制度的重要組成部分，并探究了對我國內地的重要的借鑒。

關鍵詞 廉政建設 香港 借鑒

作者簡介：石曉旭，中國石油大學勝利學院。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.059

一、香港廉政制度概述

香港之所以被譽為“廉潔之都”，主要歸功于其健全的廉政制度。具體來說，香港廉政制度在立法上有健全的法制、執法上有堅決的廉政公署、司法上還有司法制度及律政司的大力配合，這些加在一起共同打造出了當今香港的廉潔社會。

（一）立法方面

任何社會開展廉政建設，都需要有立法作保障，這樣才能夠使反貪肅賄斗爭有法可依、有章可循。目前，香港地區在遵循一國兩制的原則下，實行以《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）為憲法框架，保留了以普通法為基礎、多個本地法例作補充的法律體系。

1.基本法

《基本法》是香港特別行政區的憲制性文件，“在香港具有最高法律地位，香港特別行政區的其他法律、法規、制度都必須與之為依據，不得和它相抵觸” ，關于廉政制度，《基本法》有如下一些規定：

第八條規定“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。”確保了香港原有的關于廉政制度的法律的效力。

第十九條、第二十二條，分別規定香港享有獨立的司法權和終審權以及審判權，其他各地都不得干涉香港“根據本法自行管理的事務”。

第二十七條、第三十五條規定香港居民享有言論、新聞等權利，以及“對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟”的權力。

第四十七條規定“香港特別行政區行政長官必須廉潔奉公、盡忠職守。行政長官就任時應向香港特別行政區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。”第七十三條規定立法會可在行政長官出現違法、瀆職行為進行調查后提出彈劾案。

第五十七條、第五十八條分別規定設立對行政長官負責的、獨立工作的廉政公署和審計署。

第八十五條規定“香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。”

2.行政法規

香港現行的關于廉政建設的行政法規主要有《廉政公署條例》、《裁判官條例》、《立法會（權力及特權）條例》、《公務員敘用委員會條例》、《律政人員條例》、《財政司司長法團條例》等等，對參與廉政制度的相關機構和人員的職能、權力、委任等各個方面作出規定。

如《廉政公署條例》，規定了這支反貪先鋒的設立、經費，廉政專員的職位、職責、權力，廉署人員的委任、逮捕權力以及設立“廉政公署福利基金”保障廉署人員的福利等。《立法會（權力及特權）條例》對立法會與其議員及人員、行政長官等“公職人員的某些權力、特權及豁免權；確保立法會內言論自由”，使立法會更獨立的為完善法律體系而立法從而促進香港廉政建設。

而《裁判官條例》、《公務員敘用委員會條例》、《律政人員條例》、《財政司司長法團條例》等法律法規，則分別對裁判官、具體的公職人員、律政人員等等這些參與到廉政建設中的人員的權利義務作出說明。

3.單項條例

有關防貪肅賄的條例主要有《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》、《司法程序（報道限制）條例》、《2010年接受利益（行政長官許可）公告》等等，這些條例和補充公告是香港反貪肅賄的“寶典”，是廉政執行人員獲得廣泛調查權力的來源。如《防止賄賂條例》對索取或接受利益、賄賂、交易來歷不明財產的管有、舉證責任、對舉報人的保障等各個方面都作出了詳細的規定。其中索取或接受利益部分，為了進一步細化出臺了《2010年接受利益（行政長官許可）公告》。《選舉（舞弊及非法行為）條例》規定了賄賂候選人及準候選人的舞弊行為、選舉中賄賂選民或其他人的舞弊行為、有關的法律程序、選舉廣告宣傳等以及其他雜項。

關于公職人員的待遇及福利的條例主要有《退休金條例》、《公務員退休金儲備基金條例》、《公職人員薪酬調整條例》、《香港海關人員子女教育信托基金條例》、《警察人員子女教育信托基金條例》、《懲教署人員子女教育信托基金條例》等，對退休金的規例、金額進行了規定，為公務員、海關人員、警察等公職人員子女設立教育信托基金，設立信托基金委員會對子女接受高等教育提供協助及方便。

4.國際條例

香港作為沿用普通法的地區，還遵守著許多國際性規章制度。比如各國的《逃犯條例》、《移交被判刑人士條例》等等，《逃犯條例》對本國（或地區）逃到國外嫌疑犯適用何種協作、是否進行扣留或引渡作出規定。《移交被判刑人士條例》就“關于憑借法院在行使其刑事司法管轄權時作出的命令而被扣留在機構的人在香港與香港以外地方之間移交的事宜，以及就該等事宜附帶引起的或與該等事宜有關連的事宜而訂立”。通過這一條例，香港可以和各國家地區配合，將潛逃的逃犯引渡回來接受審判，形成疏而不漏的恢恢法網，同國際社會一道打擊貪污受賄。

（二）執法方面

有了完善的廉政制度，還需要有一支堅決有力的司法行政隊伍，否則再好的制度也是一紙空文，無法達到預期的效果。香港廉政公署是專門負責反貪肅賄的獨立執法機構，《廉政公署條例》第5條第2款規定“除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄”。

廉政公署致力維護香港公平正義，“以執法、教育、預防三管齊下，肅貪倡廉”，設有執行處、防止貪污處、社區關系處三個部門以及為這三個部門提供服務的行政總部。執行處負責“接受市民舉報貪污和調查懷疑貪污的罪行” ，是人數最多最重要的部門。防治貪污處負責審視各政府部門及公共機構的工作常規及程序，以減少可能出現貪污的情況；另外，該處亦應私營機構的要求，提供防貪顧問服務工作人員大多是各行專家。社區關系處負責“教導市民認識貪污的禍害，并爭取市民積極支持反貪的工作”。

這三個部門在運行過程中相輔相成，缺一不可。比如1999- 2002年的“圓洲角短樁案” 中，房署在對圓洲角兩座樓盤進行檢測后發現九成地基樁柱長度不達標準，隨即向廉政公署舉報，懷疑事件涉及貪污。為趕在房委會宣布停建之前進行調查取證，廉署執行處成立了專案組全線出擊。由于建筑工程涉及非常復雜的技術知識，執行處調查組的調查員們不能完全了解。這種情況下，廉署調撥了原本在防止貪污處工作的專業建筑工程師暫時“長駐”調查組，對建造樁柱等技術問題提供專業意見。在執行處和防治貪污處的密切合作下，專案組掌握了大量物證，趕在房委會舉行記者會的前一天將涉嫌在圓洲角地盤的地基工程中貪污及串謀詐騙、使用短樁以節省建筑費用的8個人繩之以法。此外，為了防范此類貪污案件的發生，貪污處與房署及有關政府部門共同制訂加強工程監管、配合夜間施工等措施，以堵塞貪污舞弊的漏洞。社區關系處也通過flash、動漫等形式向社會公眾介紹此案，提醒公眾警惕并及時舉報此類案件的發生。

從這一案件中，我們不難發現廉署的各個部門是緊密配合、缺一不可的。執行處是強有力的調查部門，對案件進行調查取證，并送檢定罪。防治貪污處的專業人員除了對貪污腐敗現象進行審查外，還和社區關系處一起擔負的教育和防范的工作。

（三）司法方面

香港的廉政制度除了有完善的立法保障和強有力的執法隊伍有機協調之外，還有司法制度的配合，即“律政司在檢控以及法庭在審判方面所給予廉政公署的協助” ，分為司法獨立和依法審判兩個層面。

1.司法獨立

香港的司法部門和廉政公署一樣是獨立的機構，司法人員執行司法工作、履行審判職責，不受到法律機關和行政機關的影響。《中華人民共和國香港特區基本法》第八十五條規定“香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。”

香港的法律制度源于英國、實行判例法，法官對審判的結果有相當大的影響。為了維護法官在司法審判上的獨立地位，很多國家對于法官的身份及其任免程序都會給予特別的保障，香港地區也不例外，《基本法》第八十八條、第八十九條和第九十條，對有關法官的任免程序及其身份的保障作出了規定，只有在無力履行職責或行為不檢的情況下，才會在審議后予以免職。有了法律的保障，法官以獨立的地位公正審判各類犯罪案件，即便是對于身居高位者的貪污賄賂行為，司法也絕無寬貸之理。

2.依法審判

香港的法律觀念濃厚，加上律政司的獨立性和法官的獨立地位，審判過程更是公正。以廉政行動為例，廉政公署的職權行使都必須于法有據、對法律負責，“一旦將任何貪污案件移送法院，法官即會秉持依法獨立審判的精神進行公正嚴明的審判程序，使得真正的貪污分子能夠受到有效嚴厲的制裁，而又不致冤枉任何一個好人” 。

香港司法機關的守法重紀，只對法律負責，不受其他機構或輿論的干擾，保障在法律面前人人平等。例如早在七十年代轟動一時的“葛柏案” ，當時廉署經歷了一年多時間的司法程序將葛柏從英國押解返港進行審判，民眾紛紛要求嚴懲葛柏、學生上街游行示威，給法庭帶來了巨大的壓力。時任主審法官的楊鐵梁在審判前收到了很多匿名的恐嚇信，威脅他一定要重判葛柏。但楊鐵梁法官毫不動搖，稱只對法律負責，本著公平公正的態度根據葛柏所犯的罪行和貪污的數額、參考先前的案例，經過六天半的審訊，判處葛柏罪行成立，入獄四年，2.5萬港元的賄賂充公。

二、香港廉政建設經驗對內地的借鑒

香港的廉政制度發展到今日，取得了巨大的成就，其廉政建設的經驗值得各個國家研究學習，而作為和香港同根同源的內地，更是有理由從中汲取適合的借鑒及啟示。

（一）進一步完善法律法規

我國刑法的基本原則之一就是罪刑法定：法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰，打擊貪污賄賂犯罪必須要有法可依。香港的法律制度在這方面就相對非常細致和完善。在香港廉政建設的過程中，曾單就借助禮尚往來相互賄賂的情況頒布了《授受利益（總督許可）公告》（現有《2010年接受利益（行政長官許可）公告》），對于授受利益的數量、性質和場合，都一一作出界定，如“政府雇員可以接受父母、兒子和叔父母、舅父母、表兄妹、堂兄妹等親屬贈送的禮物，但表嫂、表妹夫、堂嫂、堂妹夫、舅母的兄弟等都不在被允許之列” 等，細化到如此的程度，不僅能使有關部門方便的定罪量刑，也是形成了“莫伸手，伸手必被抓”的無形威懾力。

針對貪污腐敗犯罪的隱蔽性高、取證困難的特點，香港還頒布了《防止賄賂條例》，其中的“貪污推定條款”規定，控方無須證明被告有任何具體的貪污和受賄的行為，只要被告無法對其與薪俸不相稱的生活水準或擁有的財產作出圓滿解釋，就可推定被告具有貪污受賄的違法行為，這一條款雖然在制定之初被認為違反了一般刑事訴訟程序上被告無罪推定的原則，但在實踐中卻發揮了重大作用，幫助廉政公署偵破了一大批貪污犯罪案件，時至今日仍然是廉政公署破案的有力武器。

2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），該法是我國重要的反腐敗國家立法，是公權力監督利器。《監察法》共9章69條，明確了監察工作的指導思想和領導體制，明確了監察工作的原則和方針，規定了監察委員會的產生和職責，也賦予監察委員會必要的權限，規范了監察程序以及對監察機關和監察人員的監督。《監察法》明確監察機關將對6類對象進行監察，這6類對象涵蓋我國所有行使公權力的公職人員，依法實現了監察全覆蓋。但相較于香港的反腐敗立法，我國現行法律中還缺少有關證人保護、新聞監督等配套法律。同時還有很多變相的行賄像天價月餅、代金券等等，打著節日禮品的幌子或披著科技的外衣逃脫法律的制裁。

針對目前我國內地存在的問題，我們首先應該完善反腐敗工作配套立法，使反貪肅賄的各項措施形成系統。同時發現了新型的貪污腐敗方式及時進行彌補。其次，加快財產收入申報制度的立法進程，將公務人員的財產依法公開，納入嚴密的監督和審查之中。最后，可以借鑒香港的“貪污推定”設立條款，與財產申報制度相配合，對于貪污受賄及時發現及時查處。

（二）注重相關人才培養

香港廉政公署在建立之初，招募了一大批有志之士，其中不乏剛從學校畢業的大學生，這一批廉署成員在接受培訓后便投身于反貪肅賄的斗爭中，不畏險惡、銳意改革。廉署成立不久，不僅受到人們的質疑，還受到犯罪分子的威脅，但是廉署頂住壓力，將反貪肅賄進行到底，最終贏得了人們的信任，使香港的面貌煥然一新。

防止貪污處是廉署的重要部門之一，這個部門的工作人員匯集了各行的專家，負責審查審視各政府部門及公共機構的工作常規及程序，并提供防貪顧問服務。在這些專家中，有建筑師、法務會計等等，在執行處的調查需要專業知識援助時，防止貪污處的專家們也會幫助調查。

防貪肅賄不僅需要健全的制度和機構，也需要既有決心又有專業知識的人才，這是反貪工作成功的重要因素之一。

當前內地要做好防貪肅賄中人才這一環節，首先要注重人才的培養，貪污犯罪偵查工作涉及許多復雜的專業知識和特殊技能，不僅要學習法律知識還要學習偵查技能，需要進行專門的培養，比如人民大學法學院設立職務犯罪偵察班 就是一個很好的實踐。除此之外，還可以吸收會計、證券、金融、心理學等專業人才來提高反貪人才的專業化程度。其次，要實行現有人才的優化使用機制，以人才庫的形式配置人才使用，“在各下級檢察機關，甚至在審計、金融等專業部門遴選一批專業人才建立偵查人才庫，根據偵查工作的需要統一調配使用人才庫中的專業偵查人員” 。

（三）以俸養廉

很多人身居政府或企業的高位而收受賄賂，排除貪婪和懲處不嚴等因素外，有一部分原因是由于薪金及養老等制度不合理，尤其是遇到子女上學、生病、退休這些情況下，有可能為了資金而去鋌而走險。為了排除這些可能促生貪污腐敗的因素，新加坡、瑞典等地在嚴打貪污受賄的同時，也在不斷提高公務人員的薪金水平和福利待遇，香港亦是如此。

香港這些年來，一直在提高公務人員的待遇。除此之外，香港公務人員在住房、醫療、子女教育和退休方面都享有優厚待遇，比如香港律政司的司長上任后會獲編配官邸和公務車。這樣優待令公務人員無需通過非法手段來提高生活水平，相反，如果他們鋌而走險去貪污受賄，那么這些優待都將不復存在，自身也會身敗名裂。

合理的薪金待遇制度一旦與嚴厲的懲處措施相配合，就更增加了貪污受賄的成本：廉潔自律，有優越的待遇；貪污受賄，有嚴厲的懲罰，形成了一道牢固的防線，減少了貪污腐敗的發生。

為解決內地在公務員薪金制度上的問題，使公務員薪金合理化，首先，可賦予地方政府制定工資標準的權力，因地制宜的制定薪金，確保公務員的生活水平。其次，加強薪酬管理規范化，嚴格津貼管理，嚴禁“制度外收入”。再次，建立“能力本位”為基礎的薪酬制度，實行績效考核，使公務人員通過自身努力提高待遇，而不是去尋找“灰色收入”。除了這些之外，還可以確保公務員在子女教育、醫療、養老等方面的優待，在宣傳以德養廉的同時與以俸養廉相結合來防治貪污受賄。

（四）促進公眾參與

香港民眾的大力配合主要體現在和廉政公署的互動上，一方面是對貪污受賄現象進行監督并及時向廉署舉報，另一方面是配合接受廉署的宣傳教育，一來一去形成了良好的互動配合。

香港廉政公署鼓勵民眾對貪污違法進行舉報，為了更好的接受舉報，廉署設立了親身舉報、電話舉報、投函舉報三種途徑。其中親身舉報的地點包括24小時舉報中心以及7個分區辦事處，基本覆蓋了整個香港。廉署表示，每一位舉報者無須掌握足夠證據，只要有合理懷疑便可向廉署的舉報中心或分區辦事處進行舉報，保證舉報內容絕對保密。舉報程序也十分簡單，舉報人只要將投訴事項告訴當值主任即可。收到舉報后，廉署承諾“四十八小時內對貪污舉報作出回應；兩個工作天內對非貪污性質舉報作出回應” 。除了對社會的貪污腐敗進行監督舉報外，廉署還設有“廉政公署事宜投訴委員會”以方便市民對廉署進行監督與制衡，任何市民如對廉政公署人員的行為或廉署工作常規及程序有任何不滿，即可向委員會投訴。

宣傳教育是防治貪污之本，提高民眾對于貪污的舉報意識也同樣重要。廉政公署的社區關系處，是專門負責向民眾進行反貪教育的機構，致力教育市民貪污的危害和宣揚誠信等價值觀，并向商界、公職人員等不同范疇的對象提供度身訂造的倡廉教育活動。按個別服務對象的需要，舉辦培訓工作坊和倡廉教育活動。除了社區關系處，防止貪污處也無償向社會提供咨詢服務，舉辦各種管理人員培訓班，進行反貪技術訓練和法制宣傳，亦為私營機構提供防貪顧問服務。正是廉署的宣傳教育不斷的提高民眾的反貪意識，2012年度廉署共“接到6345宗貪污投訴，并較2011年的4619宗增加37%” ，有效的打擊了貪污腐敗。

對內地的借鑒方面，為了更好的促進公眾的參與，我國內地可建立一個接受和處理群眾舉報的平臺，以及專門的證人保護工作，需要關于證人保護的立法和規范化工作，令證人的安全得到保障。除了在立法、機構設置上讓民眾放心大膽的參與反貪肅賄，我們也還應該注意普法和參與反貪宣傳教育，真正讓民眾了解他們在反貪肅賄方面的權力和義務，從意識上提高對廉政建設的認識，從思想根源上防止貪污受賄。

注釋：

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新聞來源.中國廣播網-新聞縱橫.2013-07-07.http：//china.cnr.cn/yaowen/201307/t20130707_512992627.shtml.

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