論我國政黨法治的現代化

歐陽慶芳 魏冰

摘 要 政黨法治是指依據憲法、法律、黨章和其他黨內法規，對政黨的內部事務和外部事務進行管理，規制政黨權力和保障政黨權利的一種政黨運行模式。中國共產黨在從革命型政黨法治發展為改革型政黨法治的進程中，逐漸形成了自己的本土特色：強化“四個意識”的法治生態、全面從嚴的治黨策略、注重禮法傳統的吸收。我國政黨法治的現代化走向需要提高法治信仰，培育良好的政治生態；要不斷地完善黨內法規體系，筑牢制度基礎；要合理配置權力，完善政治體系；要強化政黨的內外監督，促進政黨法治的實現。

關鍵詞 政黨法治 現代化 法治信仰

作者簡介：歐陽慶芳，三峽大學法學與公共管理學院教授，研究方向：黨內法規與廉政理論；魏冰，三峽大學法學與公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D261 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.054

法治是一種政治理想 ，而政黨是政治生活的主體，只有將這種理想融入到行動中，理想才能成為現實。政黨法治源于政治文化，政治文化是由得自經驗的信念、表意符號和價值觀組成的體系 。政黨法治是提升政黨政治文化水平的基本途徑，也是衡量政黨現代化的重要標準。中國特色社會主義建設進入新時代，全面依法治國的深入發展，政黨法治作為社會主義法治建設的重要內容和內在要求，也將迎來新的變化和發展。

一、政黨法治的概念、特點

（一）政黨法治的概念

政黨法治從詞意上看可以把它分為兩部分：政黨和法治。政黨作為一個社會組織的形式存在的時間并不長。政黨最初是與宗派一詞聯系，只是宗派一詞包含貶義。隨著近現代政治的發展，政黨更多的作為一個組織社團。“結社自由”的憲法規則和“法不禁止即自由”的法治精神為政黨的發展提供了法律依據。政黨是政治生活的主體，作為一個社會組織，只有當它參與到政治生活中，才真正的賦予了它政黨的內涵。馬克思主義認為，政黨本質上是特定階級利益的集中代表者，是特定階級政治力量中的領導力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織 。

法治一詞主要來源于西方國家，法治強調的是法的統治，也就是法律至上，嚴格依法辦事，排除了人治的思想和內容。亞里士多德認為法治就是良法之治。民主、公平、正義、自由、良法等內容是法治的核心內涵。法治的核心價值符合統治階級的追求，也是民眾的向往，因此法治成為現代化治理的最有效方式。

西方的政黨法治，就是政黨政治的法治化，是以憲法、法律、憲法慣例和憲法判例規制政黨的存在及其內部外部行為，將政黨行為的合憲性和合法性納入違憲審查體系的一種法治模式 。在我國，政黨法治是近些年出現的一個概念。有學者認為政黨法治是以政黨章程和國家憲法、法律作為政黨活動總規范，對政黨權實行全面規制的政黨管理模式，其內容是依靠國家和政黨法律確立政黨權力、行使政黨權力和制約政黨權力 。也有學者指出：政黨法治是以國家憲法、法律和政黨章程保護政黨權利，制約政黨權力的政黨治理模式，是與政黨人治根本對立的政黨運作機制，是建設法治國家的重要內容 。

以上三位學者對政黨法治的概念都做出了自己的界定。可以看出他們都傾向于政黨法治是一種管理模式或政黨運作機制，政黨法治的依據是憲法、法律和政黨章程等規范，而關于政黨法治的內容站在不同的角度、立場則有著不同的觀點。筆者認為政黨法治的重點應該放在政黨，而法治只是政黨建設的方式，因此政黨法治就是指依據憲法、法律、黨章和其他黨內法規，對政黨的內部事務和外部事務進行管理，規制政黨權力和保障政黨權利的一種政黨運行模式。

（二）我國政黨法治的特點

1.政黨法治的對象涉及黨內事務和黨外事務

從上面西方政黨法治的概念我們可以看出西方的政黨法治主要涉及政黨的內部和外部行為，并對行為的合法性和合憲性進行審查。而我國特殊的政治協商制度決定了我國的政黨法治涉及政黨的內部事務和政黨的外部事務。內部事務主要是指中國共產黨的內部黨務工作和黨員的自我管理，而外部事務主要是指執政黨與參政黨之間的各種關系以及黨與國際組織之間的關系。內部關系是通過政治、思想等進行領導，而外部關系通過政治、組織的領導。

2.政黨法治的目的是建立民主、法治型政黨

政黨法治是政黨文化的一部分，民主政治也是一國政治制度的一個重要體現，是一國進行現代化建設的一個重要內容。民主與法治是現代國家民主政治發展的兩個重要方面，缺一不可。政黨法治的目標既是建立一個民主的政黨，也是建立一個法治的政黨。民主是現代政治文明的標志，政黨法治作為政治民主的重要基石，沒有政黨法治也就沒有了政治民主。而法治是民主、法治型政黨建設的一種方式，政黨法治的最終目的就是依靠法制，將黨的各項事務納入到法治的軌道中，從而建立起一個法治型的政黨。

3.政黨法治的核心內容是制約權力的濫用

政黨法治是黨依靠規范通過對政黨內部和外部的權力進行限制，保障權力的合理使用，這是政黨法治的核心內容。理順黨與國家權力機關、行政機關、司法機關之間的關系，是推進政黨法治建設的關鍵問題 。治國必先治黨、從嚴治黨。為了防止權力的濫用，有必要通過法治的形式對權力加以限制。使政黨權力真正成為不危害廣大人民群眾合法權益，合乎人民意志的人民的權力。政黨法治還注重對黨員的權利的保護，在黨章中明確規定了黨員的權利，要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利。限制權力、保護權利，就是保護民主、保障法治、建設法治政黨。

4.政黨法治的依據包含國家法律體系和黨內法規體系

從政黨法治的概念上看法治的依據包括憲法、法律和黨內法規這兩部分，前者是國家立法體系內的規范即中國特色社會主義法律體系，后者是政黨制定的規范。中國特色社會主義法律體系是由在憲法統領下的憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個部分構成，包括法律、行政法規、地方性法規三個層次。憲法是國家根本大法，是政黨權力的來源。在憲法中明文規定，政黨必須在憲法和法律范圍內活動。黨內法規體系包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則 。不同法律法規之間具有不同的位階，其中黨章的效力是最高的，有黨內憲法之稱。而準則是僅次于黨章的最高效力的法律形式，規則等主要是對具體內容的規定。

二、我國政黨法治的現代化走向

（一）堅定法治信仰，培育良好生態

政黨法治是基于政治生活展開的一種法治秩序，因而不單單是權力的分配和制約、利益的支配，其基本功能還在于通過政黨治理凝聚黨的核心能力，形成黨的中心地位和全面領導。這種凝聚力來自于黨的法治觀念的核心價值，而這個核心價值即黨對法治的信仰要高于法律規范本身，這個具有高度信仰的政治先鋒團體要始終保持先進的代表性。

政黨法治不應該僅限于政黨內部，還要在公眾中廣為宣傳。讓公眾理解政黨法治的本質，了解黨內法規的基本內容，形成對政黨法治的認同。

政黨法治要充分發揮領導核心作用，領導干部要成為政黨法治的先鋒。黨的領導干部能夠以身作則，善于用法治思維和法治方式破解社會治理難題，推動經濟社會發展，黨員也因此向上看齊，受到領導示范的影響。民眾也能在內心認可黨員干部，認可黨，認可法律，在全社會形成尊崇法治的新時代氣象。

（二）完善法規體系，筑牢制度基礎

從西方國家的政黨法治來看，憲法對政黨運行起到了監督的作用。我國也應建立憲法監督體制，從最根本上對政黨進行監督，保障法治建設。我國的民主黨派是以參政黨身份參與政治生活，雖然在1993年對多黨合作和政治協商制度進行了憲法確認，但是在憲法內容上卻缺乏相關的理論依據，因此應將政黨關系及相關內容納入到憲法中，提供合理性依據。啟動憲法修改程序并予以確認，不斷完善關于參政黨合法性來源的內容。

習近平同志針對黨內法規的體系建設，提出要完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四大板塊 。將黨內法規體系化，不斷的為黨的法治建設提供制度性保障。健全黨內法規要與時俱進，要及時回應政黨發展建設的需要，及時摒棄與時代發展不相符合的規范，保持黨的先進性和活力。黨內法規體系還包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則 等，這一縱向的法規體系與“1+4”為基本框架的橫向黨內法規制度體系共同構成具有中國特色的政黨規范體系。

（三）科學配置權力，完善政治體制

政黨法治的核心內容在于對政黨權力的制約，必須要科學的界定其權力邊界和明確責任承擔。首先是黨與人大權力關系的確定。我國的執政黨是中國共產黨，權力機關是各級人民代表大會，要突出權力機關的地位，必須完善人民代表大會制度，從人大代表的產生到人大的運行機制，使之成為可以進行量化操作的科學機制。黨的方針政策需要制定為法律的，要依法通過人大上升為國家意志；黨員要尊重人大行使職權，不能用黨員的身份和地位干涉人大選舉和行使職權。其次是黨內的權力分配。我國的決策體制采取的是民主集中制和行政首長負責制，這在一定程度上能夠保障權力不被濫用，也能使得權力得到監督。但是在黨的內部存在著決策權、執行權、和監督權 等幾種權力。應該確保權力之間不沖突，權力之間相互平衡。

（四）強化內外監督，提供充分保障

憲法規定政黨必須在憲法和法律范圍內行動，權力一旦濫用就超越了憲法和法律，建立有效的監督管理機制是政黨法治的內在要求。首先是黨內監督機制，開展黨員和黨組織的監督。黨員的監督是自下而上的也可以是自上而下的監督，黨組織的監督來自于黨組織內部的監督和黨組織外部的監督，讓監督無時不在，無處不在，讓政黨權力置于監督之下運行。其次是政黨外部的監督機制。（1）充分發揮政協的民主監督職能。民主黨派作為參政黨，在黨的領導下，對政黨權力的運行進行全程監督，做到有錯必糾，通過我國的政治協商制度，充分發揮參政黨的監督職能。（2）社會公眾的監督，建設民主政黨是符合法治后現代主義的價值追求的。權利最容易受到來自于權力的侵害，因此要將權利作為監督權力的一種方式。以權制權，充分發揮民眾的積極性，將人民的意見作為權力考核的評判。（3）輿論的監督。充分發揮大眾媒體的優勢，利用憲法賦予的權利，以這種“無形的權力”積極的與違反政黨法治要求的行為作斗爭。

政黨法治是依法治國在中國特色社會主義新時期提出的新要求，不僅關系到中國共產黨繼續保持先進性、純潔性，還關系到中國特色的社會主義現代化建設，關系到中華民族的偉大復興。因此在政黨法治建設的過程中，要不斷的加強黨員和黨組織的政治信仰，同時完善黨內法規體系，加強監督，為政黨法治提供充分的依據和保障。更重要的是法治的生命力在于執行。一個良好的法治機制和法治體系建立起來，如果沒有得到切實的實施，再好的制度也將是“紙老虎”，政黨法治同樣如此。

注釋：

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