“一帶一路”建設反恐法律合作機制研究

摘 要 在全球化的今天，面對愈發復雜的恐怖主義，中國需要同“一帶一路”沿線國家攜手并進，通力合作，在充分認識與研究恐怖主義的基礎上，克服當前的合作難題，在全球治理視域下以“總體國家安全觀”為基礎進行反恐合作理論創新，構建科學化、法制化、系統化的具有可操作性的反恐合作機制。

關鍵詞 “一帶一路” 恐怖主義 合作機制

作者簡介：郝眾望，西南政法大學國際法學院，碩士研究生，研究方向：國際經濟法。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.053

“一帶一路”倡議自提出以來，促進了沿線各國的經濟政治合作，備受矚目。然而2014年，隨著阿布·貝克爾·巴各達迪建立“伊斯蘭國”（ISIS），恐怖主義發生革命性變化，自此全球性的反恐怖主義邁入新階段，更值得關注的是，當前眾多響應“一帶一路”倡議的國家正處于此種發生新變化的恐怖主義威脅范圍。全球化的當下，恐怖主義愈發錯綜復雜，其本身信息化、網絡化以及恐怖手段的多樣化，對“一帶一路”合作提出了重大挑戰。

一、“一帶一路”建設中恐怖主義威脅新態勢

（一）伊斯蘭國接任基地組織，成為符號化代表

自“9·11”事件震撼世人后，“基地”組織變成了恐怖主義的旗幟，其本身變得符號化，而其領袖本·拉登更是成為了恐怖主義的代名詞，然而在美國采取各種軍事措施對其進行打擊后，基地組織愈發疲弱，逐漸失去其在恐怖主義領域中的霸主地位，尤其是在2011年，基地組織靈魂人物“本·拉登”被美軍擊斃，使基地組織一蹶不振，難以再成當初的氣候。而與之相輝映的是伊斯蘭國（ISIS）的突然崛起，自2013年伊斯蘭國成立至今，其本身組織形式嚴密，有頗具規模的武裝，可以與政府軍正面抗衡，再加上其借由網絡進行宣傳，通過海外招募“圣戰者”的模式，吸引世界各國尤其是“一帶一路”沿線國家的恐怖分子參加，使其成為現今恐怖組織的符號化代表。

（二）“伊吉拉特”發生新變化

“伊吉拉特”為遷徙之意，其內涵見于《古蘭經》，是指“先知”穆罕默德被迫率領其信徒，自麥加遷徙到麥地那。而在今天，恐怖分子對其進行歪曲解釋，使其成為“遷徙圣戰”的代名詞。目前正值風口浪尖的ISIS，儼然變成全球暴恐成員開展“遷徙圣戰”首選。除了來自中東地區和北非地區的一些穆斯林國家，更有來自東南亞國家以及我國新疆的極端分子北上西進，加入該恐怖組織。在“一帶一路”倡議發展的當下，“伊吉拉特”有沿“一帶一路”發展之勢，目前各國邊境恐怖主義安全防范已成為全線問題。

（三）襲擊對象發生變化

襲擊對象變化主要在于恐怖主義襲擊從傳統的以政要、領袖、名流等重要人物，或者針對政府、地標建筑、軍備設施、等重要單位為目標向更加難以捉摸和確定的非重要目標轉變，前者如“9·11”，針對紐約市世界貿易中心和美國國防部“五角大樓”發生的震驚中外的恐怖襲擊事件即為襲擊重要地標和政府機關典型例子。然而近年來，在進行襲擊對象選擇上，恐怖主義發生了新的改變，他們安排、號召、宣傳恐怖分子們以及支持者們擴大襲擊目標的選擇范圍，從傳統的針對具有政治意義或軍事意義的目標，變化至針對不具有特殊意義的日常生活目標。

（四）恐怖組織活動信息化網絡化程度不斷加深

信息化時代的到來，加快了恐怖襲擊造成的恐怖景象傳播速度，給人們帶來了更為強烈的視覺沖擊和心理震蕩。恐怖組織一方面借由網絡傳播令人驚駭的畫面，造成民眾更大程度的恐慌，另一方面，又通過網絡溝通聯絡，招募新人，對恐怖活動施加號令、鼓動恐怖主義襲擊。同時，恐怖分子借助現代高科技手段進行的恐怖襲擊，使各國政府防不勝防。舉例來說：據英美等國披露，當前暴恐成員正試圖將可產生爆炸的化學物質事先藏匿于恐怖分子體內。當制造爆炸時，暴恐成員可以假裝自己患有糖尿病，通過往身體注入“胰島素”使炸彈起爆。

二、現有“一帶一路”反恐合作機制所面臨困境

（一）中東、東南亞及南亞地區民族、宗教沖突嚴重

自古以來，中東都是眾多民族混居之地，其位于中西亞、北非、東南歐交界地帶，阿拉伯人、猶太人、土耳其人、波斯人等均有分布，在長期共同生活環境中，民族間隙不斷擴大，民族摩擦也不斷增加，這無外乎阻礙整個中東地區的反恐合作機制的形成發展。在反復的擴張與被征服中，各民族之間矛盾積怨已久。同時，在戰爭、自然災害的影響下，各民族不斷進行遷徙與交融，又加劇了不同民族間宗教信仰的碰撞，進而引起教派的尖銳對立。

（二）國際社會對恐怖主義界定模糊

對于什么是恐怖主義，荷蘭學者施密德（Alex Schmid）在《政治恐怖主義》一書中進行了109種界定，很顯然，作為針對一個概念的界定，這明顯過于復雜，但這也恰恰凸顯出了對恐怖主義作出界定的困難。正因為對恐怖主義界定眾說紛紜，會出現非常尷尬的情況，如以色列和西方國家將巴勒斯坦的伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）界定為恐怖主義組織，但是哈馬斯卻于2006年巴勒斯坦大選中獲勝上臺并于3月19日正式重組內閣并執政，成為合法選舉上臺的政黨。恐怖組織缺少一個為大多數國家所接受認可的定義，因此難以將恐怖主義與合法正當的抵抗活動相區分，也會為霸權主義國家對主權國家軍事侵略尋找借口打開方便之門。這為“一帶一路”反恐合作增加了難題。

（三）成員國法治發展水平不平衡，區域反恐司法合作不健全

在政治、經濟、歷史等多方面因素綜合影響之下，“一帶一路”沿線成員法治水平各異，由于其大多數為經濟低速增長的中等收入國家，僅有少數國家經濟發展快速，因此其不具備相應的總體治理能力，法治發展與司法合作的水平也會隨之降低。整個“一帶一路”反恐合作體制機制需建立在法治平臺之上，其反恐司法合作的程度和水平往往由各個成員國的法治水平決定，因此，隨著成員國自身法治水平普遍提高，“一帶一路”反恐合作機制才會得以健全。

（四）霸權主義強權政治使“一帶一路”區域反恐盤根錯節

冷戰結束后，石油資源的戰略價值沒有下降，美國希望成為全球的石油“操盤手”，為了掃除障礙，一方面，將一批阿拉伯和伊斯蘭國家公開宣布為“流氓國家”、“無賴國家”并列入打擊對象，另一方面，依據其利己主義標準，扶植當權政府的敵對勢力，而這些勢力，很多正是目前正猖獗的恐怖組織原型，如當年為了打擊蘇聯而扶植的阿富汗塔利班政權。美國霸權主義就恐怖主義所抱有的這種態度，使“一帶一路”區域反恐合作機制變得極其復雜，各方意見也更難以達成一致。

三、“一帶一路”區域反恐合作機制現狀

（一）上海合作組織的反恐法律合作機制

自2001年，上海合作組織成立，其為我國西部邊界地區安全保護以及中亞地區的穩定與發展都產生了相當積極的作用。當下正處于恐怖主義發展的新時期，更加需要對上海合作組織的反恐合作機制賦予新的內涵，既需要擴大其合作的廣度：吸納新成員，制定新協議，應對新局勢，又需要加深其合作的深度：加強各國戰略互信，進行更高級更頻繁的領導人多邊會談等。

（二）中東地區反恐法律合作機制

1.雙邊合作：在雙邊合作方面，沙特與也門、科威特與也門、以及敘利亞和土耳其之間都開展了多層次，全方位反恐合作，甚至一向同海灣阿拉伯國家關系冷淡的伊朗也加入了反恐合作。各國以簽訂的反恐合作協議為基礎，通過國家內部安全部門之間的合作，在恐怖罪犯引渡、邊境維和事務上取得了一定成果。

2.多邊合作：多邊合作方面，1998年4月，《阿拉伯制止恐怖主義公約》得以簽訂，表現出阿拉伯世界對于反恐怖主義的決心，是具有歷史性的一大步；而在阿拉伯海灣合作委員會框架下開展的多邊合作，在中東地區更是具有首創意義。該會議特別強調相關國家在反恐情報互通以及打擊恐怖活動方面的協調工作，12月22日，以新措施打擊恐怖主義的共識也得以達成。

（三）東南亞、南亞地區反恐法律合作機制

近來，東盟各國進行了諸多反恐合作并且的確取得了許多成就，自2002年，菲律賓、馬來西亞、印尼三個國家成立反恐聯盟，在會議上通過《情報交換及建立聯系網絡協定》后，各方不斷取得反恐合作共識并且簽訂多方反恐合作文件，進行執法合作，并構建了司法機關高層領導互訪及人員培養機制。

四、“一帶一路”反恐法律合作機制的構建

（一）強化聯合國的主導作用

針對當前威脅“一帶一路”沿線成員國國家安全的恐怖主義勢力，需尊重聯合國在全球反恐戰爭中的主導地位。至今，聯合國已通過了13項關于反恐怖主義方面的單行立法，并且也做出了眾多同反恐怖主義工作有關的努力。已經在世界范圍內形成了一整套預警、打擊、和處理面對恐怖主義的原則、規定和程序。與此同時，聯合國安理會可以提供武力打擊活動的合法性，堅持發揮聯合國主導作用，既能夠使全球反恐力量得以凝結，又能夠最大程度對反恐單極化現象加以防范。

（二）貫徹落實“總體國家安全觀”戰略部署，做到內外反恐并重

構建“一帶一路”反恐合作機制，我國需要積極承擔國際責任，作為“一帶一路”倡議發起國，中國提出的“總體國家安全觀”切合當今國際反恐怖主義合作時弊，即需堅持統籌發展和安全兩件大事，既要善于運用發展成果夯實國家安全的實力基礎，又要善于塑造有利于經濟社會發展的安全環境。 倡導“一帶一路”沿線各國家之間放下民族偏見，化解宗教隔閡，梳理緊張關系，求同存異，打擊本國恐怖主義與對外反恐合作并重。

（三）健全國際司法合作機制，完善沿線國家反恐合作法律制度

國際司法合作機制不健全是阻礙反恐合作的重要因素。在“一帶一路”、“共商、共建、共享”的發展觀念指導之下，相關各國只有在充分尊重別國主權與領土完整共識之上，就恐怖主義問題的產生、蔓延和變化等問題做到通力合作，才有可能從根本鏟除恐怖主義毒瘤。對于實現“一帶一路”框架下的反恐國際合作來說，應當以條約和文件的形式將刑事司法協助的相關內容明確化、制度化，引入廣義范疇的司法合作模式，而不是僅僅局限于采取引渡、域外偵查等傳統合作模式，應當更進一步地深入推進廣義范疇的司法合作體系。構建一套完整的“一帶一路”沿線國家的反恐合作法律制度，在制度上做到有法可依，有據可循，為反恐行動的合法性保駕護航。

（四）發揮上海合作組織優勢，組建反恐法律合作命運共同體

一方面，我國西部邊疆地區“東突”勢力愈發活躍，另一方面由于地理位置本身存在的特殊性以及宗教信仰方面的相似，“東突”分裂勢力開辟了所謂“西南路線”，使我國西南臨近東南亞、南亞地區反恐形勢高度緊張，反恐工作壓力空前加大。同作為處于恐怖主義威脅下的國家，中國與中東、東南亞、南亞國家針對恐怖主義開展法律合作機制，進行反恐資源共享，在整個“一帶一路”建設的穩步發展中顯得格外緊迫。各國亟需在上海合作組織反恐合作實踐中汲取經驗，構建“上合組織”升級版，為“一帶一路”的穩步開展提供反恐法治保障與合作平臺構建，供給法律能源，促進各方協作。

參考文獻：

[1]朱玉.認清“伊吉拉特”的本質及其危害.新疆日報（漢）.2015-07-10（002）.

[2]李景治、宮玉濤，等.反恐戰爭與世界格局的發展變化.北京：當代世界出版社.2009（35）.